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Niemand kann bezweifeln, dass die Ziele der „Agenda 2030“ der Vereinten Nationen, bis zu jenem Jahr eine Welt ohne Hunger zu schaffen und extreme Armut zu beseitigen, wieder einmal nicht erreicht werden. Auch lässt sich kaum bestreiten, dass – trotz gegenteiliger Absichten – eine am Wachstum der eigenen Branche orientierte Entwicklungsindustrie oft dazu tendiert, Eigeninitiative in den Partnerländern zu lähmen, anstatt sie zu ergänzen. Aber nicht alle Erfolgsgeschichten über Entwicklungsprojekte sind reine Propaganda. Wobei die Erzähler solcher Storys verdrängen, dass nicht wenige jener Erfolge sich als zeitlich und räumlich begrenzte Strohfeuer erweisen.

Doch zeugt der Anstieg des Human Development Index, verbunden mit einer deutlichen Erhöhung der Lebenserwartung und des Schulbesuchs, von Verbesserungen im Bereich der Versorgung mit sozialen Dienstleistungen. Auch ist es laut einer Studie der Humboldt-Universität zu Berlin afrikanischen Kleinbäuerinnen und -bauern gelungen, ihre Nahrungsmittelproduktion seit 1965 in Einklang mit der Bevölkerungszahl bis 2015 in etwa zu verdreifachen, also der wachsenden Nachfrage anzupassen. Und das bei einem starken Anstieg der Städter. In all jenen Bereichen leistete die Entwicklungszusammenarbeit einen signifikanten Beitrag.

Versagen bei der Schaffung von Existenzgrundlagen

Das große ABER: Die meisten afrikanischen Länder sind arm geblieben, gemessen am Einkommen des Großteils ihrer Bevölkerung und am Anteil der Menschen mit ungesicherten materiellen Existenzgrundlagen. Das Lohnniveau für ungelernte Tagelöhner liegt in den meisten Ländern – wie vor 50 Jahren – immer noch bei etwa zwei US-Dollar pro Tag. Und die Zahl derer, die als Straßenhändler oder Tagelöhner nicht selten mit weniger nach Hause gehen und täglich bangen müssen, ob es für ein Abendessen reicht, ist hoch. Viele Familien kommen nur über die Runden, indem sie ihre Kinder illegalen Erwerbsquellen oder gar der Prostitution überlassen. Das zentrale Versagen der Entwicklungszusammenarbeit besteht also darin, nicht zu Jobs, zur Schaffung von Existenzgrundlagen auf breiter Basis beigetragen zu haben.

Das Bild der Entwicklungszusammenarbeit ist somit zwiespältig: Einerseits hat sie maßgeblich dazu beigetragen, die Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Dienstleistungen zu verbessern. Sie hat dies aber auf eine Weise getan, die dazu führte, die Eigeninitiative in den Partnerländern eher zu lähmen als zu fördern. Vor allem aber hat sie dabei versagt, Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten auf produktiver Basis zu fördern.

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Genau diese anhaltende Unfähigkeit (bzw. Unmöglichkeit) einer Gesellschaft, ein überlebenssicherndes Einkommen für alle zu schaffen, ist letztlich der entscheidende Grund für die fortbestehende Abhängigkeit von internationaler Hilfe bei der Bereitstellung jener sozialen Leistungen, deren Verbesserung die Entwicklungszusammenarbeit als Aktivposten auf ihrer Bilanz verbuchen kann. Wenn heute in Subsahara Afrika von 15 Millionen ins erwerbsfähige Alter kommenden Menschen etwa zwölf Millionen weder Aussicht auf ein gesichertes Beschäftigungsverhältnis noch auf eine andere existenzsichernde Erwerbstätigkeit haben, dann führt dies nicht nur zum Fortbestehen von extremer Armut und Hunger, zu erzwungener Abwanderung, sozialem Unfrieden und politischer Destabilisierung. Es führt auch dazu, dass die betreffenden Staaten am Tropf der „Hilfe“ hängen bleiben. So gesehen ist das ungelöste Beschäftigungsproblem „die Mutter aller Probleme“. Nicht nur in Afrika, sondern auch in aufstrebenden Schwellenländern wie Indien.

Handelspolitik ruiniert Bemühungen der Entwicklungszusammenarbeit

Bei der Suche nach den Gründen für das beschäftigungspolitische Versagen der Entwicklungszusammenarbeit stoßen wir auf Defizite, die viele Kritiker der Entwicklungshilfe, aber auch nicht wenige ihrer Befürworter übersehen. Wer, wie ich, im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der Wirtschaftsförderung tätig war, kennt diese: All die vielen Dorfmühlen, all jene durch Ausbildungsmaßnahmen, verbesserte Techniken und kreditgeförderten lokalen Kleingewerbe, die Schreiner und Schneiderinnen, die obst-, gemüse-, fleisch- und milchverarbeitenden Genossenschaftsbetriebe, die nach der den Ländern aufgenötigten Handelsliberalisierung nicht mehr gegenüber der Importkonkurrenz aus Europa, China oder den USA bestehen konnten.

Oder all jene durch Entwicklungsprojekte geförderten exportorientierten Lieferketten, die nur für größere Betriebe zugänglich waren. Denn gegen die protektionistischen Maßnahmen (nichttarifären Handelshemmnisse) reicher Länder – wie zum Beispiel die lebensmittelrechtlichen Hygienevorschriften der EU – hatten die vielen ärmeren Produzenten und Produzentinnen Afrikas keine Chance.

Nicht die oft zitierten „tiefgreifenden gesellschaftlichen Grundprobleme“ afrikanischer Länder, sondern die Handelspolitiken der reichen Länder erwiesen sich also als das entscheidende Entwicklungshemmnis. Viele verweisen an dieser Stelle auf das wirtschaftspolitische Versagen afrikanischer Regierungen. Sie übersehen dabei, dass deren viel beklagte Tendenz, sich auf den Einnahmen aus Rohstoffexport und Entwicklungshilfe auszuruhen, dadurch zu erklären ist, dass die Chancen, im Bereich produktiver Aktivitäten international konkurrenzfähig zu werden, angesichts des technologischen Vorsprungs der reichen Länder nahezu aussichtslos waren und noch immer sind.

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Auch ein Blick auf die beschäftigungspolitisch erfolgreichen ostasiatischen Staaten, voran mit Südkorea und China zwei Länder mit sehr unterschiedlichen politischen Systemen, hilft bei der Ursachenanalyse. Diese haben sich selbst geholfen durch eine konsequent beschäftigungsorientierte Agrar- und Industrialisierungspolitik. Aber auch, indem sie sich – damals im letzten Drittel des vergangenen Jahrhunderts – das Recht nahmen, ihre aufstrebenden Wirtschaftszweige gegen die Konkurrenz der alten Industrieländer durch Zölle zu schützen. Gleichzeitig nützten sie Exportchancen, sobald sie in den betreffenden Produktionszweigen konkurrenzfähig waren. So wie das einst Deutschland (unter Bismarck) und Japan (in den 1950er- und 60er-Jahren) vorgemacht haben.

Dieser Weg ist den immer noch unter Massenarmut und Unterbeschäftigung leidenden Ländern (nicht nur in Afrika) durch die seit 1990 vorherrschende Freihandelsdoktrin verwehrt. So gewähren auch die „ökonomischen Partnerschaftsabkommen“ zwischen der EU und Afrika nur für bereits existierende Gewerbezweige Zollschutz, nicht aber für die Schaffung zusätzlicher Jobs in neuen Industriezweigen. So wird etwa die bereits existierende Molkereiindustrie in Kenia geschützt, der Aufbau einer solchen in Senegal aber durch Verweigerung von Zollschutz verhindert. Unter diesen Bedingungen waren und sind die Handlungsspielräume für eine produktive Beschäftigungspolitik der Regierungen und auch für deren entwicklungspolitische Unterstützung eng begrenzt.

Mehr wirtschaftspolitische Handlungsspielräume ermöglichen

Was folgt daraus für eine bessere entwicklungspolitische Zusammenarbeit? Diese muss sich stärker auf wirtschaftliche Zusammenarbeit konzentrieren. Dabei muss der Fokus auf dem Ziel der Beschäftigungspolitik liegen. Wirtschaftswachstum als solches, wenn es nicht unter Einbeziehung der Menschen erfolgt, wird Armut und Hunger nicht beseitigen. Internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit muss dafür Möglichkeiten, muss Marktchancen eröffnen; durch Tolerierung fokussierter und zeitlich befristeter Schutzzölle für den Aufbau beschäftigungsintensiver verarbeitender Gewerbe – etwa im Bereich der Verarbeitung land- und forstwirtschaftlicher Rohstoffe für die Binnenmärkte, sowie durch Abbau der genannten nichttarifären Handelshemmnisse auf den Exportmärkten.

Da aber weder die Regierungen noch die lokalen Unternehmer und auch nicht die ausländischen Investoren Erfahrung darin haben, die auf diese Weise erweiterten Handlungsspielräume beschäftigungswirksam zu nutzen, bedarf es in den meisten ärmeren Ländern hierzu weiterhin auch einer Einbeziehung von externem Fachwissen. Beide, die Schaffung von besseren handelspolitischen Chancen und die Befähigung zu deren Nutzung bedingen einander, müssen aneinandergekoppelt werden. „Fit for fairer Chances“, lautete einst das Motto des Entwicklungsministeriums.

Das erfordert internationale Kooperation auf globaler, nationaler und lokaler Ebene: Bei Handelsabkommen, nationaler Beschäftigungspolitik und durch Unterstützung lokaler Gewerbetreibender bei der Suche nach konkurrenzfähigen Investitionsfeldern. Dies unterscheidet sich von den bisherigen, weitgehend vergeblichen, Bemühungen einer angebotsorientierten Produktionsförderung ungeachtet eng begrenzter Marktchancen, also den vergeblichen Bemühungen, fit zu machen für nicht vorhandene Chancen.

Solch eine Chancen für die Armen eröffnende internationale Zusammenarbeit entspräche nicht nur einer werteorientierten, an den globalen Nachhaltigkeitszielen orientierten Außen- und Entwicklungspolitik. Sie entspräche auch europäischen und nationalen Eigeninteressen an einer effektiven Bekämpfung von Migrationsursachen, an globaler politischer Stabilität und internationalem Frieden. All dies und obendrein eine wirkliche, auch ökonomische, Eigenständigkeit der betreffenden Partnerländer ist nur zu erreichen, wenn Menschen in Afrika und anderswo Chancen auf eine gesicherte Existenz haben.

Es geht also nicht um mehr „Hilfe“ im Sinne einer Umverteilung unseres Reichtums. Sondern um Umverteilung der Chancen für Menschen und Regierungen, ihr Einkommen selbst vor Ort zu erwirtschaften. Es ist für alle besser, wenn Afrikanerinnen und Afrikaner in ihrer Heimat ihre Früchte für die dortigen städtischen Märkte verarbeiten, als wenn sie dies in europäischen Fabriken tun.

Dr. Theo Rauch ist Professor im Ruhestand für Wirtschafts- und Sozialgeografie mit Spezialisierung auf Entwicklungsforschung. Er war langjährig im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit in verschiedenen afrikanischen und asiatischen Ländern tätig. Er ist Autor eines Lehrbuchs über Entwicklungspolitik.

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