Es war einer jener Zufälle, die große Geschichten auslösen können. Der Rechtsanwalt Ralf Ludwig aus Staßfurt in Sachsen-Anhalt prüfte Berufungsunterlagen in einem Schadensersatzverfahren. Seine Mandantin – eine deutsche Sängerin, Songwriterin und Musikproduzentin, deren Name der Redaktion bekannt ist – hatte 2020 in Mecklenburg-Vorpommern drei Konzerte wegen der Corona-Verordnungen absagen müssen. Auftritte waren zu dieser Zeit verboten, die bereits vereinbarten Gagen fielen dadurch aus. Staatliche Hilfen erhielt sie nicht.

Das wollte die Musikerin nicht ohne Weiteres auf sich sitzen lassen. Sie klagte, unterlag vor dem Landgericht Schwerin und legte schließlich Berufung ein. Inhaltlich, so wusste Ludwig, der ihren Fall übernahm, war dieser Weg aussichtslos. Denn fast alle deutschen Gerichte bis hinauf zum Bundesgerichtshof haben entschieden, dass die Corona-Maßnahmen rechtmäßig waren. Mit einer Ausnahme: Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof stellte am 6. Oktober 2022 fest, dass Teile der Zweiten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung mit Betriebsschließungen unwirksam waren.

Und die Landesregierungen hatten einen weiten Einschätzungsspielraum, durften ihn auch nutzen. Selbst wenn Krankenhäuser nicht überfüllt waren, selbst wenn die Gefährdungslage im Nachhinein anders bewertet wurde, komme man inhaltlich an die Verordnungen nicht heran, erklärt der Anwalt im Gespräch mit der OAZ. Das sei eine juristische Sackgasse.

Der Ausfertigungsakt ist eine unterschätzte Hürde

Also schaute Ludwig woanders hin. Er prüfte nicht den Inhalt der Verordnungen, sondern ihre Form. Dabei stieß er auf etwas, das ihn aufhorchen ließ. Gesetze und Verordnungen entstehen nämlich nicht dadurch, dass ein Kabinett einen Beschluss fasst. Sie müssen einen geregelten Prozess durchlaufen. Das Justizministerium prüft, ob alles rechtlich korrekt ist, dann folgt der sogenannte Ausfertigungsakt. Die verantwortlichen Amtsträger, die Minister und die Ministerpräsidenten, müssen das aufgesetzte Dokument handschriftlich unterzeichnen.

„In Mecklenburg-Vorpommern ist das keine Auslegungsfrage“, sagt Ludwig und verweist auf die Gemeinsame Geschäftsordnung II der Landesregierung – kurz GGO II. In Paragraf 13 Absatz 1 ist Folgendes unmissverständlich geregelt: „Landesverordnungen werden, nachdem sie vom Kabinett beschlossen worden sind, vom Ministerpräsidenten sowie von den beteiligten Ministern unterzeichnet.“

Dass dieses Verfahren verbindlich gilt, hat die Landesregierung bereits 2019 selbst bestätigt. In ihrer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage des Linken-Abgeordneten Peter Ritter erklärte die damalige Justizministerin Katy Hoffmeister (CDU) ausdrücklich, die GGO II „regelt das Verfahren zur Vorbereitung, Ausfertigung und Verkündung von Gesetzen“.

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Und obwohl die Landesregierung zu Beginn der Pandemie einzelne Verwaltungsabläufe vereinfachte – etwa die Beschlussfassung per Telefon oder E-Mail – blieb das Unterschriftserfordernis der Ministerpräsidentin unangetastet, betont Ralf Ludwig. Eine entsprechende Ausnahmeregelung für den Ausfertigungsvorgang existiere nicht.

Nach der Unterzeichnung setzt schließlich die Verkündung ein. Bis 2022 bedeutete das in allen Bundesländern, dass das Gesetzblatt zuvor gedruckt, gefalzt, geheftet und zur Post gebracht werden musste, erklärt der Rechtsanwalt den Ablauf. Erst wenn das Heft die Druckerei verlassen hatte, galt eine Verordnung als verkündet – und trat frühestens am folgenden Tag in Kraft. Denn nur so haben Bürger überhaupt Kenntnis von einer neuen Rechtslage erlangen können.

Für die Pandemie-Verordnungen war das wiederum ein strukturelles Problem, erließen die Regierungen doch fast im Tagesrhythmus neue Regelungen. Aber ein Druckprozess dauert. „Nach Erfahrungen aus vergleichbaren Verfahren in Sachsen mindestens vier Tage“, sagt der Experte. Druckfahnen müssen genehmigt, Maschinen eingerichtet, Papier getrocknet, geschnitten und verpackt werden. Das lasse sich nicht beschleunigen.

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Metadaten verraten den Zeitpunkt

Der Jurist aus Sachsen-Anhalt fand die entscheidenden Dokumente letztendlich in kommunalen Archiven, nicht in der Schweriner Staatskanzlei. Mehrere Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern hatten die Verordnungen seinerzeit wegen der Eilbedürftigkeit auf ihren Webseiten veröffentlicht, damit die Kommunen die Maßnahmen umsetzen konnten. Diese Kopien sind bis heute abrufbar und archiviert, unter anderem auf den Seiten der Gemeinde Loitz und des Landkreises Nordwestmecklenburg.

Ein Blick in die Metadaten der PDF-Dokumente offenbart dabei: Die Verordnung vom 17. März 2020 wurde um 21:27 Uhr erstellt, jene vom 23. März 2020 um 17:54 Uhr. Dass diese Dokumente noch am selben Abend gedruckt, zur Post gebracht und damit rechtsgültig verkündet wurden, hält Ludwig für ausgeschlossen. Die Verordnungen galten aber schon ab dem Tag ihrer vermeintlichen Verkündung.

Die vom 17. März trat laut ihrem eigenen Wortlaut sogar „am Tage ihrer Verkündigung“ in Kraft, was nach Aussage Ludwigs nach geltender Rechtslage ohnehin unzulässig sei, da Bürger keine Kenntnis von einem Gesetz haben können, das in derselben Stunde in Kraft tritt. In der Folge setzten Schulen Maskenpflichten um, Läden mussten schließen und Polizisten verhängten Bußgelder für Regeln, die es formal noch gar nicht gab.

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Die drei Corona-Verordnungen, auf die sich Rechtsanwalt Ralf Ludwig in seiner Berufungsbegründung vor dem Oberlandesgericht Rostock (Az. 6 U 10/26) stützt, sind weiterhin öffentlich abrufbar.

Verordnung vom 17. März 2020
Gemeinde Loitz
loitz.de → Bürgerservice → Bekanntmachungen → Corona

Verordnung vom 23. März 2020
Gemeinde Loitz
loitz.de → Bürgerservice → Bekanntmachungen → Corona

Verordnung vom 3. April 2020
Landkreis Nordwestmecklenburg
nordwestmecklenburg.de → Datei-Archiv

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Die Unterschriften oder was dafür gehalten wurde

Doch Ludwig stieß auf einen zweiten, noch gravierenderen Befund. Die Verordnungen würden zwar Zeichen tragen, die wie Unterschriften aussähen, bei näherer Betrachtung seien sie es aber nicht. „Wer die drei Verordnungen vom 17. März, 23. März und 3. April 2020 nebeneinanderlegt und die Signaturen unter Schwesigs Namen vergleicht, sieht, dass sie pixelgenau identisch sind“, hat er festgestellt und ergänzt: „Echte Unterschriften derselben Person sehen einander ähnlich, sind aber niemals identisch.“

Das belegen laut Ludwig auch andere Dokumente, die Schwesig nachweislich selbst unterzeichnet hat. Darunter sind Staatsverträge und Landtagsdrucksachen, die Ludwig als Vergleichsmaterial heranzog. Dort sei jede Unterschrift erkennbar von derselben Hand, aber in Strichführung, Abstand und Druckstärke stets leicht verschieden.

Er kommt demnach zu dem Befund, dass wahrscheinlich ein Faksimilestempel benutzt wurde. Hierbei handelt es sich um einen Stempel, der eine Unterschrift reproduziert, ohne dass die Person selbst die Hand angelegt hat. Aufgrund der Farbgebung geht Ludwig von einem physischen Stempel aus. Wer ihn gesetzt hat, lässt sich aus den Dokumenten nicht ablesen. Und genau darin liegt das rechtliche Problem.

Die GGO II verlangt eine Unterschrift, keine Reproduktion. In vergleichbaren Fällen hat das Bundesarbeitsgericht klargestellt, dass ein Stempel nicht reicht. Denn ein Stempel kann von jedem gesetzt werden, der ihn in der Hand hält. Die Beurkundungsfunktion, das persönliche Einstehen der unterzeichnenden Person für den Inhalt des Dokuments, würde so entfallen.

Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat 2022 für eine Corona-Verordnung vom 17. März 2020 entschieden: Selbst wenn der Ministerpräsident den Inhalt kannte und telefonisch freigegeben hatte, ersetzte das nicht die erforderliche Ausfertigung. Das Gericht erklärte daraufhin die Verordnung zwischenzeitlich für formell unwirksam.

Dass Manuela Schwesig den Stempel selbst gesetzt hat, glaubt Ralf Ludwig ohnehin nicht. Denn die Verordnungen entstanden meist spätabends und unter extremem Zeitdruck. „Die wird ja nicht abends in die Staatskanzlei fahren, ihren Tresor aufmachen und den Stempel rausholen“, untermauert Ludwig seine These. Irgendjemand habe den Stempel gesetzt. Wer genau das war, sei bislang die große Unbekannte. Das ist für Ludwig die Kernfrage.

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Das Verfahren läuft, die Staatskanzlei muss antworten

Unlängst hat der Bundesgerichtshof entschieden, dass Schadensersatzansprüche dann bestehen können, wenn Verordnungen nicht rechtmäßig zustande gekommen sind. Und zwar wegen Fehlern in der Verordnung selbst und nicht wegen Fehlern im zugrunde liegenden Parlamentsgesetz. Genau das ist Ludwigs Argumentation: „Die Verordnungen sind mangelhaft ausgefertigt, dieser Fehler liegt allein im Verantwortungsbereich der Landesregierung.“

Das Oberlandesgericht Rostock hat seine Berufungsbegründung inzwischen an die Staatskanzlei weitergeleitet und zur Stellungnahme aufgefordert. Sechs Wochen hat die Landesregierung Zeit, zu erklären, wie die Verordnungen zustande kamen, wer unterschrieben oder gestempelt hat und warum das rechtlich ausreichend sein soll. Auch die OAZ hat die Staatskanzlei um eine Stellungnahme gebeten und beim Sprecher der Ministerpräsidentin angefragt. Mit Blick auf ein laufendes Gerichtsverfahren wolle die Landesregierung keine Stellungnahme abgeben, hieß es. Sie habe aber keinen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der damaligen Verordnungen.

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Parallel läuft ein ähnliches Verfahren in Sachsen, wo bereits nachgewiesen werden konnte, dass eine Verordnung mindestens vier Tage lang angewendet wurde, bevor sie überhaupt rechtsgültig in Kraft getreten war. Dort wurden auf Grundlage dieser noch nicht existenten Verordnung sogar Demonstranten eingekesselt, berichtet Ludwig.

Für den Juristen aus Staßfurt ist die Botschaft klar: „Das waren die härtesten Eingriffe in die Freiheitsrechte der Menschen seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Und die Ministerpräsidentin hat sie wohl nicht einmal selbst unterschrieben.“ Ob das Oberlandesgericht dieser Argumentation folgt, bleibt abzuwarten. Doch die Frage, die Ludwig aufgeworfen hat, lässt sich nicht mehr wegdiskutieren. Wenn ein Stempel ausreicht, um Grundrechte einzuschränken, wessen Stempel war es dann?