Der Staat als Großunternehmer

Ein großer Knall, und wir finden uns im Jahr 1990 wieder aber mit dem Wissen von 1999. Wie würden wir den wirtschaftlichen Vereinigungsprozess nun gestalten? Auf die rasche Einführung der D-Mark verzichten? Der Treuhandanstalt andere Vorgaben für die Privatisierung machen? Die Lohnpolitik an die Kandare nehmen? In der Wirtschaftsförderung andere Schwerpunkte setzen? Die Institutionen besser an Ostdeutschland anpassen? Diese Fragen sind letztlich nur von historischer Bedeutung, denn zu dem, was geschehen ist, lässt die Geschichte keine Alternative zu. Eigentlich ist die wirtschaftliche Vereinigung gut gelaufen. Die wirtschaftlichen Lebensverhältnisse der Ostdeutschen haben sich erheblich verbessert; darum ging es schließlich. Das Konsumniveau ist heute "westlich", das heißt hoch; Wohnungen sind saniert und reichlich verfügbar; die Infrastruktur ist gut ausgebaut; den Rentnern geht es viel besser als vor zehn Jahren. Aber es gibt eben auch gravierende Schattenseiten: Die Arbeitslosigkeit bleibt bedrückend, die Unterbeschäftigungsquote liegt bei 24 Prozent. Die Wirtschaft insgesamt, nicht jedes einzelne Unternehmen, weist einen Leistungsrückstand gegenüber Westdeutschland auf; die Produktion je Erwerbstätigen liegt nur bei 60 Prozent des westdeutschen Niveaus. Ostdeutschland ist immer noch auf hohe Transfers aus Westdeutschland angewiesen, jährlich rund 150 Milliarden Mark bei einem eigenerwirtschafteten Bruttoinlandsprodukt von 430 Milliarden Mark. Da bleiben Fragen nach Fehlern im ökonomischen Vereinigungsprozess nicht aus. Man hüte sich aber vor schnellen Antworten. Niemand weiß wirklich, wie es gekommen wäre, wenn die wirtschaftliche Vereinigung anders gestaltet worden wäre.Zur Währungsunion: Aus wirtschaftlicher Sicht war die Einführung der D-Mark in der DDR Mitte 1990 ein schwerer Fehler. Sie wirkte auf den zuvor subventionierten Export wie eine scharfe Aufwertung. Zugleich wurden mit der Öffnung der Grenzen alle Handelsschranken niedergerissen, auch die schützenden. Die DDR-Wirtschaft sah sich über Nacht einem massiven internationalen Wettbewerbsdruck ausgesetzt, auf den sie nicht vorbereitet war und dem sie nicht standhalten konnte. Es wäre besser gewesen, den ostdeutschen Betrieben mehr Zeit für die Anpassung an den neuen Wettbewerb dadurch zu verschaffen, dass sie durch günstige Wechselkurse Preisvorteile hätten nutzen können und dass der Verdrängungsdruck durch Einfuhrbeschränkungen gemildert worden wäre. Das hätte den (vorläufigen) Verzicht auf die Währungsunion vorausgesetzt. Aber wären die Menschen in der DDR dazu bereit gewesen? Sie drängten mit Macht zur D-Mark. Und die Währungsunion war ein wichtiger Schritt zur Wiedervereinigung, somit historisch und politisch notwendig. Das zählt mehr als alle wirtschaftlichen Vorbehalte.Zur Treuhandanstalt: Sie fand reihenweise Betriebe vor, die durch den Wettbewerbsdruck am Rande des Zusammenbruchs standen. Die Betriebe durch Liquiditätsspritzen am Leben erhalten, sie dann sanieren und privatisieren (oder, wenn das nicht möglich war, schließen) war die Kernaufgabe, und die Treuhandanstalt hat sie mit Erfolg bewältigt. Dennoch hat es Kritik gehagelt. Die Treuhandanstalt hätte die Betriebe auch bei anhaltend roten Zahlen nicht so schnell aus der staatlichen Obhut entlassen sollen, sondern ihnen Investitionen zur Erschließung neuer Tätigkeitsfelder finanzieren müssen. Mehr "industrielle Kerne" hätten erhalten werden müssen. Verkäufe von Betrieben hätten nur an Erwerber mit hoher Zahlungsbereitschaft stattfinden dürfen und mit Sanierungskonzepten, die breite Zustimmung bei den Belegschaften und den Landesregierungen gefunden haben.Schön geformte Welt, aber wirtschaftlich ein Albtraum! Ostdeutsche Unternehmen wären nie aus der staatlichen Gängelung herausgekommen. Jede Betriebsschließung wäre zu einem Politikum geworden. Allemal hätten sich lokale Koalitionen für das Durchfüttern von Betrieben gefunden, die zwar nicht wettbewerbsfähig sind, aber doch Arbeitsplätze bieten. Neue Unternehmen hätten sich nicht etabliert, denn wo der Staat Betriebe mit Subventionen über Wasser hält, haben auf sich gestellte private Unternehmen keine Chance. Fazit also: Unbeschadet von einzelnen Fehlentscheidungen der Treuhandanstalt war der eingeschlagene Weg zur Privatisierung richtig.Zur Lohnpolitik: Sie hat einen falschen Weg beschritten. Von Mitte 1990 an wurden die Löhne drastisch angehoben, ohne Rücksicht auf die eng begrenzte Leistungskraft der ostdeutschen Unternehmen. Die Wertschöpfung der Industrie reichte noch 1992 mit 37 Milliarden Mark nicht einmal aus, um die Lohnkosten (42 Milliarden Mark) zu decken. Die angestrebte rasche Lohnangleichung an westdeutsches Niveau hat hohe Lohnsteigerungen gebracht, bevor dafür die realwirtschaftlichen Voraussetzungen geschaffen waren. Das hat Arbeitsplätze gekostet. Die Alternative wäre ein moderater Lohnpfad gewesen, der die erzielbaren Produktivitätssteigerungen der Unternehmen zur Richtschnur nimmt. Dann wären mehr Arbeitsplätze erhalten geblieben. Freilich: Es wären auch mehr Arbeitnehmer abgewandert, denn gerade die Qualifiziertesten konnten im Westen höhere Löhne erzielen. Die Lohnpolitik hätte einen Spagat leisten müssen: ein im Ganzen niedriges Lohnniveau, gekoppelt mit einer Lohndifferenzierung, die hohe Löhne für Leistungsträger erlaubt. Ob dieser Spagat die Akzeptanz der Arbeitnehmer gefunden hätte? Zur Wirtschaftsförderung: Ohne staatliche Hilfe wäre die ostdeutsche Wirtschaft vom internationalen Wettbewerb schnell weggedrängt worden. Selbst die Ostdeutschen wollten ostdeutsche Produkte nicht mehr kaufen. Es mangelte den Betrieben an modernen Produktionsanlagen, an innovativen Produkten, an Märkten (die in Osteuropa brachen gerade zusammen), an betriebswirtschaftlichem Managementwissen, an Eigenkapital. Bund und Länder reagierten mit einer breit angelegten Wirtschaftsförderung, und das mit Erfolg. Ohne Förderung wäre die ostdeutsche Industrie, die heute auf respektables Wachstum verweisen kann, chancenlos geblieben. Trotzdem gab es harsche Kritik an der Wirtschaftsförderung. Sie habe teuer mitfinanziert, was auch ohne Förderung investiert worden wäre ("Mitnahmeeffekte"). Nicht jede geförderte Investition hat gehalten, was sie versprach ("Investitionsruinen"). Konkurse von Unternehmen, die reichlich Förderung in Anspruch genommen haben, trüben das Bild. Das sind Ärgernisse, aber pauschale Schuldzuweisungen an die Förderpolitik sind dennoch nicht gerechtfertigt. Staatliche Fördermaßnahmen haben wie Arzneimittel Risiken und unerwünschte Nebenwirkungen, die man bedenken und möglichst klein halten soll, aber nicht ganz vermeiden kann. Man mag streiten, ob zur Förderung von Bauinvestitionen Sonderabschreibungen oder Investitionszulagen besser gewesen wären. Aber bei keinem Instrument kann die Wirkung genau dosiert werden. Leerstände bei Wohnungen und gewerblichen Räumen zeigen, dass die Bausubventionierung ihr Ziel nicht nur erreicht hat, sondern darüber hinausgeschossen ist. Wollte man so etwas ausschließen, hätte man die Förderpolitik von vornherein ganz rigoros begrenzen müssen; dann wäre aber auch die dringliche Erneuerung der ostdeutschen Bausubstanz stark verzögert worden. Zu den Institutionen: Mit dem Ende des Sozialismus mussten die institutionellen Rahmenbedingungen in Ostdeutschland der neuen marktwirtschaftlichen Ordnung angepasst werden. Im Wesentlichen wurde das durch die Übertragung westdeutscher Institutionen (Finanzsystem, Steuersystem, Rechtsordnung, Tarifvertragswesen) auf Ostdeutschland geleistet. Der Nachteil: Einige der westdeutschen Institutionen (Beispiel Steuersystem, Tarifvertragswesen) waren nicht mehr zeitgemäß und galten nun ohne vorher reformiert zu werden auch in Ostdeutschland. Andere Regelungen wurden übertragen, ohne sich der Anwendungsbedingungen bewusst zu sein. Das betraf vor allem das Prinzip "Rückgabe vor Entschädigung". Dieses Prinzip bescherte vor allem den ostdeutschen Städten lange ungeklärte Eigentumsverhältnisse und hemmte den Neuaufbau. Realistisch betrachtet ist allerdings einzugestehen, dass der atemberaubende Prozess, der von der Wende in der DDR zur Wiedervereinigung führte, gar keine Zeit ließ, um die Institutionen vorher gründlich zu reformieren. Ostdeutschland erhielt somit nicht beste, allenfalls "zweitbeste" institutionelle Regelungen. Aber immerhin: Es waren wenigstens rasch marktwirtschaftliche Institutionen verfügbar. In den mittel- und osteuropäischen Staaten ist die institutionelle Neuordnung heute noch immer nicht abgeschlossen; das stellt dort weiterhin ein gravierendes Entwicklungshemmnis dar.Soweit zu den wahren und vermeintlichen Fehlern in der wirtschaftlichen Vereinigung. Man hätte manches anders machen können, doch nicht immer bedeutet anders auch besser. War es das nun? Wohl nicht: denn das Bild der Entwicklung in Ostdeutschland ist in anderer Weise getrübt. Die Rede ist von der dominanten Rolle des Staates beim Aufbau Ost. Im wirtschaftlichen Vereinigungsprozess ist "viel Staat" anzutreffen: die Währungsunion eine staatliche Veranstaltung, die Treuhandanstalt eine staatliche Einrichtung, die Wirtschaftsförderung eine staatliche Aktivität, institutionelle Neuordnung vom Staat durchgeführt. Das massive Engagement des Staates war zur Etablierung einer überlebensfähigen ostdeutschen Wirtschaft sicherlich notwendig und insoweit kein Fehler. Doch eines ist dadurch bis heute verhindert worden: die Emanzipation der Wirtschaft vom Staat. Das ist eine Fehlentwicklung, eine delikate noch dazu. Mit der DDR war gerade eine Staatswirtschaft zugrunde gegangen. Der DDR-Staat hatte sich das Dispositionsrecht über die Wirtschaft angeeignet und er ist damit gescheitert. Nun nach dem Übergang zur Marktwirtschaft in den neuen Bundesländern sieht sich der Staat wiederum genötigt, massiv in den Wirtschaftsprozess einzugreifen. Die Folgen sind problematisch. In der öffentlichen Wahrnehmung der ostdeutschen Wirtschaft spielen Unternehmerpersönlichkeiten noch kaum ein Rolle. Wenn von der Fortführung und Intensivierung des Aufbaus Ost die Rede ist, wird wie selbstverständlich von staatlichen Programmen gesprochen, selten von der Eigenverantwortung der Unternehmer und der Wirtschaft. Gerät ein Betrieb in wirtschaftliche Schieflage, fühlt sich der Wirtschaftsminister des Landes auch zehn Jahre nach der Wende noch aufgefordert, staatliche Hilfe anzudienen: der Staat als Ausputzer. Die Subventionsmentalität gehört längst zum Alltag. Der Staat lässt sich in die Verantwortung drängen, wo er keine Verantwortung tragen sollte. Denn er kann nicht besser als ein Unternehmer Märkte und wirtschaftliche Chancen abschätzen und ist auch nicht dazu da, das Risiko wirtschaftlicher Aktivitäten von Unternehmen zu übernehmen. Mit der Übernahme dieser Verantwortung fördert der Staat die Erwartung in der Bevölkerung, wirtschaftliche Probleme seien letztlich vom Staat zu lösen, und der könne das auch. Das ist eine Fehleinschätzung. Die Rolle des Staates gerät zudem dadurch ins Zwielicht, dass er die Grenze zwischen effizienter Wirtschaft und sozialen Aktivitäten verwischt. Die Arbeitsmarktpolitik liefert hierfür ein Beispiel. Arbeitslosigkeit abzubauen kann nur gelingen, wenn es für die Unternehmer rentabel wird, mehr Arbeitnehmer als bisher einzustellen. Rentabilität muss also das Schlüsselwort sein. Zu den erforderlichen Voraussetzungen gehören: niedrige Arbeitskosten, steuerliche Entlastung für Unternehmen, Abbau beschäftigungshemmender Regulierungen (wie rigorose Kündigungsvorschriften), unternehmerfreundliche Behörden, Beseitigung von Standorthemmnissen (etwa überzogene Umweltanforderungen). Vieles in diesem Katalog ist unpopulär, und so bleibt es wie es ist: Der Rentabilitätsansatz spielt in der öffentlichen Diskussion Ostdeutschlands eine untergeordnete Rolle.Stattdessen bietet der Staat seinerseits Lösungen für die Arbeitslosigkeit an: einen zweiten Arbeitsmarkt mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und öffentlich geförderter Beschäftigung. Es handelt sich durchweg um subventionierte Beschäftigung, von Rentabilität ist nicht mehr die Rede. Die Arbeitslosigkeit ist damit nicht wirklich beseitigt (jedenfalls nicht in rentable Beschäftigung überführt), sondern lediglich in Maßnahmen versteckt. Staatliche Arbeitsmarktpolitik ist teuer, denn sie kostet mehr als die ersparten Arbeitslosengelder; somit belastet sie die Wirtschaft zum Nachteil für die vorhandene Beschäftigung. Sie verdrängt Beschäftigung vom ersten Arbeitsmarkt. Sie hält nicht, was sie verspricht, nämlich den Arbeitslosen die Brücke zum ersten Arbeitsmarkt zu bauen. Sie hat ökonomisch mehr Nachteile als Vorteile. Zwar ist es ohne Frage aus sozialpolitischen Gründen zu akzeptieren, wenn der Staat Arbeitslosen, die sonst keine Chance am ersten Arbeitsmarkt mehr haben, durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen hilft. Bedenklich ist es allerdings, wenn der Staat, statt sich auf den sozialpolitischen Zweck zu beschränken, dem Eindruck Vorschub leistet, öffentlich subventionierte Beschäftigung sei gleichwertig mit Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt. In der Wahrnehmung der Bevölkerung ist ausreichende Arbeit dann eben nur noch eine Frage des guten Willens der politischen Akteure, allenfalls noch der einzufordernden Solidarität jener, denen die Kosten der staatlichen Maßnahmen aufgebürdet werden sollen. Die Akzeptanz von zuweilen auch unpopulären Reformen für eine Ausweitung der rentablen Beschäftigung wird geschwächt. Es bringt heute nichts mehr, die Fehler von gestern zu beklagen, der große Knall findet nicht statt. Aber wenn die ostdeutsche Wirtschaft sich von staatlichen Stützen emanzipieren will, ist es höchste Zeit, dass sich der Staat aus der engen Verquickung mit den wirtschaftlichen Prozessen in Ostdeutschland herauswindet.Der Autor ist Präsident des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle.Aus wirtschaftlicher Sicht war die Einführung der D-Mark in der DDR Mitte 1990 ein schwerer Fehler.