Warum scheitert Deutschland an digitalen Warnsystemen beim Katastrophenschutz?

Die genau für einen solchen Katastrophenfall entwickelten Warn-Apps Nina und Katwarn konnten die Bevölkerung nicht vor dem Schlimmsten bewahren. Die britische Universitätsprofessorin Hannah Cloke, die an der Entwicklung des europäischen Hochwasser-Warnsystems EFAS beteiligt war, sprach von einem „monumentalen Systemversagen“, denn das Hochwasserunglück sei vorhersehbar gewesen. Man habe es einfach versäumt, die Menschen rechtzeitig zu warnen.

Und so suchten Behörden und Medien schnell nach einem Schuldigen. In der öffentlichen Debatte wurde dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BKK) und dem Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme (FOKUS) der schwarze Peter zugeschoben. Sie waren es schließlich, die die Entwicklung der Katastrophenschutz-Apps Nina und Katwarn überwacht und finanziert hatten. Der Tenor in der Presse: Auf ganzer Linie versagt.

Beschäftigt man sich mit dem Thema, muss man unweigerlich an die Debatte um die Corona-Warn-App denken. Jene App, die laut Bundesgesundheitsministerium angetreten ist, um die Bevölkerung zu schützen, und das bis heute nicht tut. Was also ist los mit Deutschland? Warum bekommen die staatlichen Strukturen keine technologischen Lösungen im Katastrophen- und Gesundheitsschutz hin? Jedenfalls nicht jenen digitalen Schutz, der etwa in Japan oder Rumänien heute schon möglich ist?

Mangelhafte Implementierung der App in die Warnsysteme der Länder

Im Falle der Flutkatastrophe im Westen kamen Warnungen, die über die staatlichen Warn-Apps herausgegeben wurden, zu spät, waren zu unspezifisch und erreichten nur einen Bruchteil der gefährdeten Bürger. Im Landkreis Euskirchen bestand aufgrund der Pegelstände und der starken Strömung am 14. Juli akute Lebensgefahr. Während die Feuerwehr Teile des Ortes bereits evakuierte, empfahl die Katwarn-App den betroffenen Bürgern, sich in die höheren Stockwerke zurückzuziehen und auf weitere Anweisungen zu warten. In der Stadt Sinzig in Rheinland-Pfalz rief Katwarn die Bewohner dazu auf, alle Häuser in 50 Meter Nähe zur Ahr zu evakuieren – am Ende trat der Fluss jedoch deutlich stärker über das Ufer als angekündigt. Eine Einrichtung für Behinderte, die über 250 Meter vom Fluss entfernt lag, wurde von einer meterhohen Flutwelle erfasst, zwölf Menschen starben. Und die Nina-App des BKK soll nach Angaben des ZDF im besonders betroffenen Landkreis Ahrweiler keine einzige Warnmeldung verbreitet haben.

Doch woran lag das? Waren die Apps tatsächlich technisch nicht in der Lage, die betroffenen Menschen zu warnen? Ganz so einfach ist es nicht. In Ahrweiler soll keine Warnmeldung über die Nina-App erfolgt sein, weil das BKK nicht rechtzeitig vom Landkreis informiert wurde. Die Gründe dafür liegen laut BKK jedoch an der mangelhaften Implementierung der App in die Warnsysteme der Länder. Die staatliche Bürokratie hat also das praktische Krisenmanagement ausgebremst. Denn: Katastrophenschutz ist Ländersache, Bundesbehörden können sich nur auf Zuruf am Katastrophenschutz beteiligen. Die App habe laut BKK prinzipiell einwandfrei funktioniert, nur die Meldekette habe versagt. Auch bei Katwarn sollen die verspäteten und ungenauen Warnungen an den fehlenden Angaben der Landkreise gelegen haben. An den genauen Gründen für die ausgebliebenen Meldungen war Ende der letzten Woche niemand mehr interessiert. Das mediale Urteil stand bereits fest: Die Apps sind gescheitert.

Hochwasser-Katastrophe

THW-Helfer in Flutgebieten beschimpft und mit Müll beworfen

Beim BKK ist man auf alles vorbereitet

Beim BKK nimmt man die Situation (unfreiwillig) mit Humor. Auf der Internetseite, die über die Nina-App informieren soll, wird der ehemalige Apple-Vorsitzende Steve Jobs zitiert: „Don’t try to do everything. Do one thing well.“ Der Satz klingt wohl wie Hohn in den Ohren der Betroffenen. Wer die App derzeit in Berlin herunterlädt, wird vor allem vor den Gefahren der Corona-Pandemie gewarnt und findet eine Übersicht über die derzeit geltenden Verhaltens- und Abstandsregeln. Nicht alle Regeln sind auf dem neuesten Stand, so wird versäumt, darauf hinzuweisen, dass der Restaurantbesuch bei vollständiger Impfung mittlerweile auch ohne tagesaktuellen Corona-Test gestattet ist.

Die Nutzung der Nina-App ist nicht auf den eigenen Wohnort beschränkt. Wer durch die Deutschlandkarte der App navigiert, kann erfahren, dass Bootsfahrten auf der Isar bei München derzeit verboten sind und dass im vom Hochwasser betroffenen Euskirchen den Bürgern dazu geraten wird, ihr Wasser vor dem Verzehr abzukochen. Geradezu skurril wird es, wenn man die zur Karte gehörende Legende durchscrollt. Warnzeichen für den Angriff mit Kernwaffen oder Raketen sind in der App bereits einprogrammiert, die Warnung vor Satellitenabstürzen und Meteoriteneinschlägen gehören ebenso zum Inventar – beim BKK ist man auf alles vorbereitet. Doch die Flutkatastrophe im Westen Deutschlands hat gezeigt, dass dann, wenn etwas passiert, nicht genügend Menschen über die Nina-App verfügen, sie falsch eingestellt haben oder Warnketten versagen, sodass ein ausreichender Schutz nicht gewährleistet werden kann.

Das Cell Broadcast Alarm System könnte effizienter sein

Die Entwicklung und der Betrieb der Nina-App hat laut Angaben des BKK seit 2014 etwa elf Millionen Euro gekostet. Im Vergleich zur flächendeckenden Anschaffung analoger Warnsysteme ein überschaubarer Betrag, denn eine einzelne Warnsirene kostet zwischen 5000 und 8000 Euro – allein im Landkreis Mecklenburgische Seenplatte fehlen derzeit 300 neue Sirenen, um die Fläche ausreichend zu versorgen. Um das Potenzial der App auszuschöpfen, empfiehlt es sich, die Push-Benachrichtigungen zu aktivieren und den aktuellen Standort mit der App zu teilen. Bei richtiger Anwendung hat die Nina-App also durchaus das Potenzial, die Warnsysteme der Gemeinden sinnvoll zu ergänzen.

Das Problem: Nur wer die App hat und auch richtig aktiviert, hat eine realistische Chance, effektiv und rechtzeitig gewarnt zu werden. Wie sich im Westen gezeigt hat: ein umständlicher Weg. Daher wird zu Recht diskutiert, ob die Nina-App überhaupt die richtige Lösung ist oder Deutschland nicht vielleicht besser – wie Rumänien und die USA – auf das Cell Broadcast Alarm System umsteigen sollte (siehe Text auf Seite 4). Beim Cell-Broadcast-System werden Warn-Nachrichten von einer Basisstation an alle Mobiltelefone geschickt, die sich zu diesem Zeitpunkt in der Reichweite der jeweiligen Station befinden. So kann schnell und effizient gewarnt werden, ohne dass die Nutzer eine App herunterladen müssen. Nahezu jedes Handy unterstützt das System.

Muss die Privatwirtschaft ran?

Der zweite Verdacht nach dem Scheitern des digitalen Katastrophenschutzes in Deutschland: Der Staat ist zu behäbig, zu bürokratisch, um kluge, effiziente Lösungen zu erarbeiten. Muss daher die Privatwirtschaft ran? Zugegeben: Einen Versuch wäre es wert. Doch zugleich herrscht in Deutschland eine große Skepsis, wenn darüber diskutiert wird, Personenschutz aus den staatlichen Händen zu geben und an private Unternehmen zu übertragen – wie klug die Lösungen auch sein mögen.

Der Softwareunternehmer Patrick Hennig, der federführend an der Entwicklung der Luca-App beteiligt war, hat diese Skepsis mit voller Wucht zu spüren bekommen. Die Luca-App hat heute über 20 Millionen aktive Nutzer in Deutschland und wird deshalb als Erfolg gewertet. Über die Luca-App können Gesundheitsbehörden Infektionscluster direkt nachverfolgen und die App-Benutzer schnell und effizient warnen. Anders als die Corona-Warn-App des Bundes werden dabei nicht einzelne Risikokontakte, sondern ganze öffentliche Veranstaltungen erfasst. Dies war eine bewusste Design-Entscheidung der Entwickler, denn größere Ereignisse wie Hochzeiten, Restaurantbesuche oder Fußballspiele galten in der Vergangenheit als besonders gefährliche Treiber der Pandemie. Im vergangenen Monat erfolgten 42 Millionen Registrierungen über die Luca-App, jeden Tag werden 2300 Menschen deutschlandweit vor möglichen Infektionsclustern gewarnt. Hennig sieht die Luca-App deshalb als sinnvolle Ergänzung zur Corona-Warn-App des Bundes.

Eine App, die keine Daten aufnehmen und verarbeiten darf, ist eine Totgeburt

In der Vergangenheit war die Luca-App dennoch zahlreichen, teils heftigen Attacken ausgesetzt. Der Chaos Computer Club forderte gar eine Bundesnotbremse für die App und bemängelt bis heute eine großzügige Verschwendung von Steuergeldern, obwohl die Luca-App insbesondere von Gastronomen als Erleichterung wahrgenommen wird und ihre Betreiber auf Kritiken von Datenschützern zügig reagiert haben. Doch der Chaos Computer Club will nicht jubeln. Stattdessen heißt es weiter: Man hätte nicht die Luca-App, sondern die bundeseigene Corona-Warn-App fördern sollen. Das Pikante: Der Chaos Computer Club war beratend bei der Entwicklung der staatlichen Corona-Warn-App beteiligt, insofern darf man offen diskutieren, ob die kritische Diskussion wirklich gänzlich interesselos verläuft.

Es stimmt, dass die Luca-App über die Bundesländer finanziert wurde. Der Betrieb und die Entwicklung der App haben etwa 20 Millionen Euro gekostet. Was der Chaos Computer Club dabei jedoch unterschlägt: Die Corona-Warn-App des Bundes verschlingt mehr als dreimal so viel, bis zum Ende dieses Jahres sollen über 67 Millionen Euro für die von SAP und T-Systems entwickelte App aufgewendet werden. Die monatlichen Betriebskosten werden vom Bund mit einem Betrag zwischen 2,5 und 3,5 Millionen Euro angegeben. Im Vergleich zur Entwicklung und Instandhaltung der Luca-App sind das immense Summen.

Die Luca-App wurde vor allem dafür kritisiert, dass der Datenschutz nicht gewährleistet sei. Hennig kann die Kritik nicht nachvollziehen. Mängel habe man ausradiert, außerdem sei eben eine Abwägung zwischen Datenschutz und Effizienz immer notwendig, wenn man eine App entwickeln will, die auch wirklich schützt. Denn eine App, die keine Daten aufnehmen und verarbeiten darf, ist eine Totgeburt. „Wir haben Luca gemeinsam mit politischen Entscheidern, Virologen und Epidemiologen und hochengagierten Mitarbeitern in der Verwaltung während einer laufenden Pandemie innerhalb von sechs Wochen in Zusammenarbeit mit über 300 Gesundheitsämtern entwickelt“, sagt Hennig im Gespräch mit der Berliner Zeitung am Wochenende. „Wir haben in Absprache mit Datenschützern sehr bewusst auf Datensparsamkeit gesetzt. So überprüfen wir zum Beispiel nicht den tatsächlichen Standort des Nutzers beim Check-in oder erfassen E-Mail-Adressen nur optional.“

Die Kritik an der Luca-App wirkt oft wohlfeil

Die Installation der Luca-App gestaltet sich für den Nutzer einfach. Und das macht sie auch so erfolgreich. Wer seine Telefonnummer angibt, muss nur seine Adressdaten eingeben und kann sich sofort in einem Restaurant oder einem Kino registrieren. Die Richtigkeit der Adressdaten wird dabei nicht überprüft, aber die Handy-Nummer muss stimmen. Im Vergleich zur Zettelwirtschaft in der Gastronomie während der ersten Corona-Welle ist das ein Fortschritt. Denn selbst wer seine Daten bewusst falsch eingibt, erhält so eine telefonische Warnung über eine mögliche Corona-Infektion. „Der entscheidende Vorteil digitaler Systeme wie der Luca-App ist der Geschwindigkeitsvorteil: Wenn ich zwei Tage früher Bescheid weiß, dass es eine Nachverfolgung im Gesundheitsamt gibt, dann bleibe ich beim Geburtstag meiner 80-jährigen Oma zu Hause und verhindere mögliche Infektionen“, sagt Hennig.

Überhaupt stellt sich die Frage: Hätte eine App Aussicht auf Erfolg, wenn der Nutzer zunächst aufwendig seine Identität bestätigen müsste? Wer derzeit keine aktuellen Ausweisdokumente vorweisen kann, weil die Einwohnermeldeämter in der Corona-Pandemie kaum Termine vergeben, hätte in diesem Fall das Nachsehen. Die Kritik an der Luca-App wirkt vor allem deshalb oft wohlfeil, weil die bestehenden Alternativen bisher die Mehrzahl der Nutzer nicht überzeugen, dabei kommt es sowohl bei der Pandemiebekämpfung als auch bei sonstigen Katastrophenszenarien entscheidend darauf an, eine Vielzahl an Nutzern anzusprechen.

Die Corona-Warn-App erfreute sich bei der Einführung eines regen Interesses, zwischenzeitlich machte sich jedoch Ernüchterung breit, denn viele Nutzer wussten nicht genau, wie sie auf die bisweilen kryptischen Warnungen aus der App reagieren sollten, oder sie klagten darüber, dass das Hochladen von Testergebnissen zu kompliziert sei – die wesentlichen Funktionen der Corona-Warn-App wurden durch eine ungelenke Nutzeroberfläche konterkariert.

Angesichts dieser Tatsachen muss man sich schon wundern, wenn die Luca-App-Betreiber von Leitmedien wie Die Zeit oder den Mitgliedern des Chaos Computer Club in einer laufenden Kette an Berichten wiederholt und überaus scharf kritisiert werden. Die Luca-App-Betreiber fühlen sich daher ungerecht behandelt. „Da sitzen wir nur verwundert da und fragen uns: Warum werden wir medial geschlachtet? Wieso wird die Diskussion nicht sachlich geführt?“, sagte der Luca-App-Mitgründer Philipp Berger in einem Interview der Berliner Zeitung am Wochenende.

Nina wurde deutschlandweit nur neun Millionen Mal heruntergeladen

Tatsache ist: Die Nutzererfahrung und leichte Bedienbarkeit ist ganz wesentlich für den Erfolg einer Warn-App verantwortlich. Das sagt auch Alexander Pretschner. Pretschner ist Vorsitzender des Direktoriums des Bayerischen Forschungsinstituts für Digitale Transformation und kennt sich mit Digitalisierungsprozessen aus. „Bei der Entwicklung von Warn-Apps wird die user journey oft nicht mitgedacht. Was soll der Nutzer konkret tun, wenn er von einer möglichen Corona-Infektion erfährt oder vor einer herannahenden Katastrophe gewarnt wird? Es ist wichtig, ihm im Katastrophenfall eine möglichst konkrete Handreichung zu geben.“

Einen Teil des Problems verortet Pretschner bei einer zu zögerlichen Integration von digitalen Lösungen aus den falschen Gründen. Ihn ärgert dabei besonders, dass immer fälschlicherweise auf datenschutzrechtliche Gründe verwiesen wird. „Die Debatte um die Corona-Warn-App wurde völlig falsch geführt. Dass der Datenschutz digitale Prozesse verhindert und die Bevölkerung zentralen Lösungen nicht vertraut, wird oft einfach so behauptet, ohne dass es dafür überzeugende Belege gibt“, sagt Pretschner. Man könne beides: sowohl den Datenschutz einhalten als auch erfolgreich digital warnen.

Dieser Text ist in der Wochenendausgabe der Berliner Zeitung erschienen – jeden Sonnabend am Kiosk oder hier im Abo.