Berlin, Abgeordnetenhaus, 3. Juli 2017. Im Innenausschuss berichtet Bruno Jost, ein pensionierter Bundesanwalt, den der Senat nach dem Anschlag auf dem Breitscheidplatz als „Sonderermittler“ eingesetzt hat. Er hat in den Akten des Landeskriminalamts zwei Fassungen desselben Vermerks gefunden. Die erste, aus dem November vor dem Anschlag, zehn Seiten lang, hält fest, dass Anis Amri gewerbs- und bandenmäßig mit Betäubungsmitteln handelt; das hätte für einen Haftbefehl reichen können, Wochen vor der Tat. Die zweite, zwei Seiten lang, ist einen Monat nach dem Anschlag entstanden und auf den November zurückdatiert. Ein Kriminaloberkommissar hat die Mittäter gestrichen; aus dem Bandenhandel war ein Kleinhandel geworden.

Ich saß in diesem Ausschuss und später im Untersuchungsausschuss dazu. Die Staatsanwaltschaft ermittelte gegen zwei Beamte und stellte das Verfahren im Jahr darauf ein: Dass die Akte verändert worden war, bestritt niemand; nur der Vorsatz ließ sich nicht beweisen. Verurteilt wurde niemand. Zwölf Menschen waren tot; ein dreizehnter starb Jahre später an den Folgen.

Damals ging es um die eigene Akte, und der Zweck war, eigenes Versagen zu verbergen; nun soll es um die Daten anderer gehen, zur Abwehr von Gefahren. Gleich ist die Handlung, und gleich ist, dass ohne einen Sonderermittler mit Zugang zu allen Akten niemand etwas bemerkt hätte. Was damals ein Ermittlungsverfahren auslöste, soll künftig Schutzmaßnahme heißen, und zwar nicht bei der Polizei, sondern bei dem Dienst, dem seit seiner Gründung jede Polizeibefugnis verwehrt ist.

Echte Geheimdienste

Der Entwurf, um den es geht, heißt Gesetz zur Reform des Nachrichtendienstrechts und hat mehr als 600 Seiten. Die meisten bleiben hier unerörtert: die Bewegungsdaten, die der Verfassungsschutz künftig bei Autoherstellern und Werkstätten abfragen soll, die privaten Überwachungskameras, deren Bilder er in Echtzeit verlangen darf, die Wohnraumüberwachung, die sechzehnjährigen V-Leute, die Erlaubnis für den Auslandsdienst, im Spannungsfall auch Gewalt anzuwenden. Jeder dieser Punkte wäre eine eigene Kolumne wert. Hier geht es um einen einzigen Absatz.

Alexander Dobrindt hat dem Bundestag gesagt, was er will: „echte Geheimdienste“. Was das Wort bedeutet, hat Professor Gunter Warg von der Hochschule des Bundes dem Innenausschuss in seiner Stellungnahme erläutert, und seine Definition verdient, zitiert zu werden: Ein Nachrichtendienst beschränkt sich auf das rezeptive Sammeln und Auswerten von Informationen. Ein Geheimdienst greift ein, mit Desinformationskampagnen, Sabotage, Zersetzung bis hin zum Staatsterrorismus. Die deutschen Dienste, schreibt Herr Warg, seien wegen der Erfahrung mit zwei Diktaturen keine Geheimdienste. Die Definition ist tadellos. Den Entwurf hält ihr Verfasser trotzdem für verfassungskonform.

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Der Absatz ist § 59 Absatz 2 des Entwurfs für ein neues Bundesverfassungsschutzgesetz. Er erlaubt dem Amt, verdeckt auf Gegenstände einzuwirken, die für eine Bedrohung genutzt werden: Tatmittel beeinträchtigen, Datenverkehre umleiten, Übertragungsinhalte verändern, und, im Wortlaut des Entwurfs, die „Bereitstellung falscher Informationen für Beteiligte“ und die „Löschung oder Verfälschung von Informationen“.

Der Entwurf nennt das Schutzmaßnahmen; seine Begründung spricht vom Übergang von informationeller zu aktioneller Fallbearbeitung. In der Sprache der Militärs heißt es cognitive warfare, die Einwirkung darauf, was Menschen für wahr halten. Angewandt im Inland, gegen Menschen, die das Amt für Beteiligte hält. Das aktuelle Gesetz enthält seit seiner ersten Fassung einen Satz, der das alles ausschließt: Polizeiliche Befugnisse stehen dem Bundesamt nicht zu. Der neue Entwurf enthält ihn nicht mehr. Er schafft eine Geheimpolizei.

Zwei Dokumente aus dem Jahr 1976

Lesen Sie drei Formulierungen hintereinander. Die erste stammt aus Berlin, Normannenstraße, Januar 1976. Die Richtlinie 1/76 des Ministers für Staatssicherheit beschreibt im Abschnitt über die Zersetzung die Diskreditierung eines Menschen „auf der Grundlage miteinander verbundener wahrer, überprüfbarer diskreditierender sowie unwahrer, glaubhafter, nicht widerlegbarer und damit ebenfalls diskreditierender Angaben“. Die zweite steht in einer Bundestagsdrucksache dieses Herbstes: Bereitstellung falscher Informationen für Beteiligte. Die dritte stammt aus Washington, April 1976, und sie ist der Grund, aus dem die ersten beiden hier stehen.

1956 richtete J. Edgar Hoover bei der amerikanischen Bundespolizei ein geheimes Programm gegen die Kommunistische Partei ein, gegen die eine Organisation im Land, die von einer fremden Macht gelenkt wurde. Dagegen war damals kein Einwand zu erwarten. Zwölf Jahre später lief dasselbe Programm gegen Bürgerrechtler und Kriegsgegner, gegen Studenten und gegen jeden, der dem Direktor missfiel. Zu den Methoden gehörten anonyme Briefe an Arbeitgeber und Ehefrauen, gefälschte Flugblätter im Namen der Gruppen und, als wirksamste, das in einer Gruppe gestreute Gerücht, eines ihrer Mitglieder arbeite für die Polizei. Das ist, in der Sprache des deutschen Entwurfs, die Bereitstellung falscher Informationen für Beteiligte.

Entdeckt hat das kein Kontrollgremium. Kriegsgegner drangen in ein Büro der Bundespolizei in Pennsylvania ein, nahmen die Akten mit und übergaben sie Zeitungen. Der Senat setzte einen Ausschuss ein, und der schrieb in seinem Bericht einen Satz, der meines Erachtens zu den kürzesten Definitionen des Rechtsstaats gehört: „Viele dieser Techniken wären in einer demokratischen Gesellschaft unerträglich, selbst wenn alle Betroffenen an Gewalt beteiligt gewesen wären.“ Danach band der Justizminister die Bundespolizei an den Verdacht einer Straftat.

Der Einwand ist absehbar: Das Amt dürfe das nur gegen Terroristen und fremde Spione, es wirke nur auf Gegenstände ein, nie mit Zwang gegen Menschen, und ein unabhängiger Kontrollrat prüfe vorab. Darauf ist dreierlei zu erwidern. Ein Sachverständiger der Hochschule des Bundes hat dem Ausschuss versichert, das Amt könne auch weiterhin niemanden festnehmen. Das trifft zu, und es war das Prinzip der Staatssicherheit in den siebziger Jahren: Die Richtlinie 1/76 galt den Fällen, in denen man niemanden festnehmen wollte.

Wer einem Menschen falsche Informationen unterschiebt, wirkt auf diesen Menschen ein; dass dabei keine Hand angelegt wird, ändert daran nichts. Die Begründung des Entwurfs verlangt keine konkrete Tatplanung; die Maßnahmen sollen strukturell wirken, bevor jemand etwas getan hat. Der Kontrollrat prüft die Einstufung als Bedrohung und stimmt der Anordnung zu, die die Art der Maßnahme bestimmt; welche falsche Information wem untergeschoben wird, entscheidet danach das Amt allein. Eine vierte Erwiderung steht im Senatsbericht selbst: Hoovers Programm hatte ebenfalls bei einer fremden Macht angefangen. Damals legte ein Parlament das Instrument offen und ächtete es. Diesmal schreibt eines es ins Gesetz.

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Wofür ist dieses Amt da? Wenige Wochen vor dem Grundgesetz schrieben die drei Militärgouverneure der Westzonen dem Parlamentarischen Rat, der Bund dürfe eine Stelle einrichten, die Auskünfte über umstürzlerische Tätigkeiten sammelt und verbreitet, und fügten einen Satz an: Diese Stelle soll keine Polizeibefugnis haben. Die Männer, die das unterschrieben, hatten die Geheime Staatspolizei (Gestapo) vor Augen, deren Verfügungen ein Gesetz jeder Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte entzogen hatte. Das Grundgesetz übernahm den Gedanken; es erlaubt dem Bund bis heute eine Zentralstelle zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes.

Die Legitimation dieses Amtes war also von der ersten Stunde an die eines Sammlers, der meldet, damit andere entscheiden: das Parlament, die Gerichte, die Öffentlichkeit. Deshalb durfte es mit niedrigeren Schwellen überwachen als die Polizei; das Bundesverfassungsgericht hat das ausdrücklich so begründet: Der Verfassungsschutz darf früher ansetzen, weil er selbst nicht zugreifen darf. Wer eingreift, verliert den Grund für sein Privileg.

Man sieht nicht, was danach geschieht

Ich habe lange in der G‑10‑Kommission gesessen. Ich weiß, was man dort zu sehen bekommt, und ich weiß, was nicht. Man sieht Anträge auf Überwachung, man liest Begründungen, und man lässt sie zu oder nicht. Man sieht nicht, was danach geschieht. Die G‑10‑Kommission des Bundes schafft der Entwurf ab. Ihre Aufgaben gehen an den Kontrollrat, bei dem künftig alles liegt. Die Briten haben aus dem Kalten Krieg eine andere Lehre gezogen: Ihr Inlandsdienst schrieb nach dessen Ende, Subversion sei im Königreich ein historisches Phänomen, man ermittle dazu nicht mehr.

Der amerikanische Politologe Sheldon Wolin hat die Demokratie, die er vor sich sah, eine gemanagte genannt: legitimiert durch Wahlen, die sie zu kontrollieren gelernt hat, und zusammengehalten durch Angst, die den Bürger aus der Politik hinausdrängt, die Angst vor Terroristen zuerst. Herr Dobrindt begründet seinen Entwurf damit, Deutschland sei Operationsraum von Terror, Extremismus und fremden Mächten geworden. Wolin hat beschrieben, wozu dieser Satz da ist.

Was folgt daraus? Spionageabwehr gegen fremde Mächte ist eine Notwendigkeit, und dafür benötigt ein Staat einen Dienst, der im Verborgenen arbeitet. Terror und Sabotage sind Straftaten; ihre Abwehr hat das Grundgesetz der Polizei zugewiesen, die des internationalen Terrorismus ausdrücklich dem Bundeskriminalamt, mit Richtern davor und Gerichten danach. Die Beobachtung legaler Politik gehört in kein Amt. Der Bundestag könnte den Auftrag des Verfassungsschutzes mit einem einfachen Gesetz auf die Abwehr fremder Mächte zurückführen; er tut gerade das Gegenteil. Das Grundgesetz verlangt keinen Dienst, der Bürger beobachtet; es erlaubt eine Stelle, die Unterlagen sammelt – und mehr nicht.

Dieser eine Absatz ist deutlich mehr als eine weitere Befugnis in einem Gesetz voller Befugnisse: Der Rechtsstaat bindet die Exekutive an Gesetz und Recht, und das heißt zuerst: an die Wahrheit der Tatsachen, über die Gerichte später urteilen. Die Strafprozessordnung verbietet es, einen Beschuldigten in der Vernehmung zu täuschen; das Bundesverfassungsgericht verlangt vom Staat, wenn er informiert, Richtigkeit und Sachlichkeit. Eine Befugnis zum Fälschen hebt diese Bindung für eine Behörde auf.

Der Staatsrechtler Ulrich Vosgerau hat dem Ausschuss gesagt, so, wie der Entwurf auf dem Papier stehe, werde er Karlsruhe nicht passieren. Richtig. Nur braucht Karlsruhe einen Beschwerdeführer, und der muss wissen, was ihm geschehen ist. Wer nie erfährt, dass seine Daten verfälscht wurden, kann nicht klagen, und eine Pflicht, den Betroffenen einer Schutzmaßnahme später zu benachrichtigen, kennt der Entwurf nicht. Für den Bürger steht Datenveränderung unter Strafe, für das Amt gegen den Bürger wird sie zur Befugnis.

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Und über allem der Satz, mit dem Montesquieu vor bald 300 Jahren die Gewaltenteilung begründete: Macht findet ihre Grenze nur an einer anderen Macht. Eine Fälschung, von der kein Betroffener erfährt, erreicht kein Gericht. Sie hat keine Grenze.

Die Akte, von der ich am Anfang erzählt habe, wurde verändert, das bestreitet niemand, und niemand wurde dafür verurteilt. Das war eine Behörde, die so etwas nicht durfte. Ein Dienst, der fälschen darf, kann nie wieder beweisen, dass er es nicht getan hat. Auf jeder Akte liegt von da an der Zweifel, auch auf der wahren, und kein Gericht kann ihn ausräumen. Und mit ihm steht jedes Urteil infrage, das auf Akten beruht.

Die Griechen hatten dafür ein Bild. Wer die Büchse der Pandora öffnet, bekommt sie nicht wieder zu. Was am Boden bleibt, ist die Hoffnung, die Maßnahmen würden nur gegen die Richtigen eingesetzt. Mit dieser Hoffnung hat bislang jede Diktatur angefangen.

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