Mit Hängen und Würgen brachte Helmut Kohls Sozialminister Norbert Blüm die Pflegeversicherung im April 1994 durch Bundestag und den damals SPD-dominierten Bundesrat. Vorher musste jedoch dreimal der Vermittlungsausschuss angerufen werden. Blüm und seine CDU kämpften verbissen um die fünfte Säule des deutschen Sozialversicherungssystems. Letztlich wurde für die Arbeitgeber sogar der Buß- und Bettag als Feiertag gestrichen – nur in Sachsen nicht. „Also, die Leiche war mehrfach im Grab und ist in letzter Sekunde noch mal reanimiert worden und rausgeholt worden“, erinnerte sich Blüm Jahre später im Deutschlandfunk.

1994 wollten Union und SPD die Pflegeversicherung als Teilkasko für die Ärmeren einführen: Drei von vier Pflegebedürftigen waren damals auf die Sozialhilfe angewiesen. Heute, gut 30 Jahre später, ist das Pflegesystem auf dem Weg zur Vollkasko-Versicherung. Doch die Probleme kommen wieder: Der Anteil derer, die bei der Pflege auf Sozialhilfe der Kommunen („Hilfe zur Pflege“) angewiesen sind, nimmt laut Statistischem Bundesamt und Krankenkassen rapide zu; und die Preise für ambulante und stationäre Leistungen steigen seit einigen Jahren ungebremst.

Doch Grund dafür ist nicht die Überalterung der Gesellschaft, sondern die Pflegepolitik von SPD und CDU unter Altkanzlerin Angela Merkel.

Zahl der Pflegebedürftigen in sieben Jahren verdoppelt

PSG ist nicht nur die Abkürzung für den Pariser Fußballclub, der dieses und letztes Jahr die Champions-League gewonnen hat, sondern auch für die drei Pflegestärkungsgesetze von 2015 und 2017. Mit den PSG traten an die Stelle der drei alten Pflegestufen fünf neue Pflegegrade. Zudem weitete damals das „Neue Begutachtungsassessment“ (NBA) den Begriff der Pflegebedürftigkeit auch auf kognitive und psychische Beeinträchtigungen aus. Und: SPD und Union erhöhten die Leistungen vor allem in der häuslichen Versorgung, etwa beim Pflegegeld und den Pflegesachleistungen.

Mit den drei PSG verdoppelte sich so innerhalb weniger Jahre die Zahl der Anspruchsberechtigten zwischen 2017 und 2025 auf gut sechs Millionen. Entsprechend explodierten die Kosten: Laut Bundesgesundheitsministerium haben sich die Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung (SPV) allein in den letzten 15 Jahren auf rund 74 Milliarden Euro mehr als verdreifacht. Die ambulante Pflege benötigt gut zwei Drittel der Gelder, 2010 waren es noch 50 Prozent. Vor allem die Finanzierung der Pflegegrade 2 und 3 fällt mit gut 51 Milliarden Euro besonders ins Gewicht.

Die Wirtschaftsweise Monika Schnitzer analysierte zuletzt: „Seit Einführung der SPV im Jahr 1995 sind bis zum Jahr 2025 die Ausgaben von 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf 1,7 Prozent gestiegen. Die Entwicklung verlief jedoch nicht gleichmäßig, sondern wurde maßgeblich durch einzelne Reformen geprägt.“ Ein deutlicher Strukturbruch zeige sich laut Schnitzer ab dem Jahr 2017 mit dem zweiten und dritten PSG.

„Schwerer Fehler“ bei der Pflege unter Kanzlerin Merkel

Für Professor Bernd Raffelhüschen von der Universität Freiburg ist die Historie der Pflegeversicherung eine einzige Abfolge von Fehlern. Mit den Pflegestärkungsgesetzen unter Merkel etwa wurde der Zugang zur Pflegeversicherung schlagartig auch auf viele neue Leistungsbezieher ausgeweitet, die laut Raffelhüschen teils noch gar keine Pflege nötig hätten: „Viele von denen können ja noch Fahrrad fahren“, so Raffelhüschen zu dieser Zeitung. Hintergrund: Beim Pflegegrad 1 ist man weiterhin Selbstversorger, bekommt aber 131 Euro monatlichen Entlastungsbeitrag für einen Einkaufsservice oder eine Haushaltshilfe, 42 Euro monatlich für Pflegehilfsmittel wie Einweghandschuhe oder einmalig etwa 4180 Euro für den Einbau einer barrierefreien Dusche – egal, wie hoch das Vermögen des Pflegebedürftigen ist; egal, wie hoch Rente und sonstige Einnahmen sind. Kostenpunkt 2025: rund zwölf Milliarden Euro.

Dass alle Leistungen für alle gelten, ohne die sozial Bedürftigen zu priorisieren, hält Raffelhüschen für einen schweren Fehler. „Noch zur Einführung der Pflegeversicherung in den 1990ern unter Norbert Blüm war eine einjährige Karenzzeit in der Diskussion, in der jeder selbst die Pflegekosten hätte tragen müssen“, sagt Raffelhüschen, um so festzustellen, wer die Kosten alleine stemmen kann und wer Hilfe von der Allgemeinheit benötige. Doch so ein Karenzjahr wurde verworfen.

Und später seien unter Kanzlerin Angela Merkel von Union und SPD alle Einkommens- und Vermögensgruppen gleichermaßen mit der Gießkanne versorgt worden, so Raffelhüschen: „Ein schwerer Fehler“, der heute gehörig ins Geld gehe. Jetzt müsse man mit Kosten und Leistungen runter, sagt Raffelhüschen, sie effizienter und zielgenauer gestalten: „Sonst zeigt uns die jüngere, arbeitende Generation bald die rote Karte. Man muss ihr aber garantieren können, dass die Beiträge stabil bleiben.“ Doch das waren sie bereits in den vergangenen Jahren nicht.

DGB: „Kinderlose mit höheren Beiträgen bestraft“

Arbeitgeber und Arbeitnehmer zahlen 2026 gemeinsam bereits 42,3 Prozent Sozialabgaben vom Bruttolohn. Das ist deutscher Rekord. Der Wirtschaftsweise Martin Werding warnte daher im August vor einem Weiter-so: „Die Zeit drängt: Wenn wir nichts tun, steigen die Sozialabgaben von heute 42,3 auf 50 Prozent im Jahr 2040 und 54 Prozent im Jahr 2050.“

Das jetzt geplante Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) erhöht aber weiter die Beiträge: Kinderlose sollen nun anders als noch von der ehemaligen Gesundheitsministerin Nina Warken (CDU) geplant nicht nur 0,1 Prozentpunkte mehr abdrücken, sondern unter Carsten Linnemann (CDU) sogar 0,3 Prozentpunkte. Sie zahlen dann ab 2027 einen Zuschlag von 0,9 Prozent zum regulären Pflegebeitrag von 3,6 Prozent des Bruttolohns. Anders als beim regulären Satz beteiligt sich der Arbeitgeber am Kinderlosenzuschlag nicht.

Zudem will Linnemann die Beitragsbemessungsgrenze bei der Pflege parallel zu der bei der Krankenversicherung von derzeit 5812,50 auf 6375 Euro Monatsbrutto für 2027 anheben. Ohne die Beitragserhöhungen ginge der sozialen Pflegeversicherung das Geld aus, und sie stünde ab 2028 mit Defiziten in zweistelliger Milliardenhöhe da. Den Entwurf für das PNOG hat das Bundeskabinett am 30. September 2026 beschlossen. Doch das PNOG ist nur ein Notgesetz, damit die Pflegeversicherung vorerst nicht finanziell kollabiert. Die Rechnung dafür zahlen Arbeitnehmer und Wirtschaft. Ob das gerecht ist, bezweifelt sogar der SPD-nahe Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB).

DGB-Vorstandsmitglied Anja Piel: „Kinderlose zum wiederholten Male mit höheren Beiträgen dafür bestrafen zu wollen, dass sie – aus welchen Gründen auch immer – keine Kinder haben, löst die strukturellen Probleme der Pflegeversicherung absehbar nicht, und kinderlose Menschen werden ohne Not diskriminiert.“ Doch wie soll man „strukturelle Probleme“ lösen, die vielen Menschen viel Geld zuschieben, die es zwar nicht nötig haben, aber diese Pfründe nur ungern wieder hergeben?

Einige „Besonderheiten“ im deutschen Pflegesystem

Dass die Politik in den letzten Jahrzehnten mit der Gießkanne die Pflegeleistungen verteilt hat, rächt sich jetzt. Die Wirtschaftsweise Monika Schnitzer mahnt seit Jahren vergeblich mehr Zielgenauigkeit an. Aber auch Gesundheitsökonomin Iris Kesternich, Professorin an der Universität Hamburg, sieht hier genau wie ihre Kollegen vom Münchener ifo-Institut einige „Besonderheiten“ im deutschen Pflegesystem – etwa das Pflegegeld, das ab Pflegegrad 2 (347 Euro) bis Pflegegrad 5 (990 Euro) zur freien Verwendung zusätzlich zum Entlastungsbeitrag in Höhe von 131 Euro monatlich für die häusliche Pflege ausgezahlt wird.

Oder die üppigen Lohnerhöhungen fürs Pflegepersonal. Kesternich stellt fest, dass die Tarifbindung für das Pflegepersonal seit 2022 zwar höhere Löhne gebracht habe, aber den Fachkräftemangel bislang nicht beseitigen konnte. Einziger Vorteil trotz hoher Personalkosten laut Kesternich: „Zumindest ist die Beschäftigung im Pflegebereich nicht zurückgegangen.“ Die Gesundheitsökonomin wünscht sich, dass die Politik die Ressourcen besser nutzt und sinnvoller ausgibt – im Sinne einer „einnahmenorientierten Ausgabenpolitik“.

Pflegedeckel wäre typische SPD-Gießkanne

Auch Monika Schnitzer empfiehlt, „wenig zielgenaue Leistungen wie den pauschalen Leistungszuschlag in der stationären Pflege und den Entlastungsbetrag abzuschaffen“. Laut Schnitzer soll die Koalition „Einkommen und Vermögen stärker zur Finanzierung der eigenen Pflege heranziehen – und Menschen, die damit überfordert wären, gezielt über Pflegewohngeld oder Hilfe zur Pflege unterstützen“.

Ein pauschaler Pflegedeckel, wie die SPD oder der Deutsche Landkreistag vorschlagen, wäre für Ökonomen hingegen der falsche Weg. Wenn man etwa den zu zahlenden Eigenanteil für einen stationären Heimplatz auf beispielsweise 1500 Euro deckelt, würde man laut Schnitzer „auch Menschen entlasten, die die Zuzahlung zu den Pflegekosten in der stationären Pflege selbst tragen können“. Etwa 55 Prozent der Rentnerhaushalte könnten sogar fünf Jahre stationäre Pflege aus Einkommen und Vermögen finanzieren, ohne dafür etwa eine selbstgenutzte Immobilie einsetzen zu müssen, rechnet die Wirtschaftsweise Schnitzer vor. Eine Deckelung der Pflegekosten müsste hingegen von allen Beitragszahlenden finanziert werden, auch von denen, die nicht so viel verdienen.

Und Iris Kesternich von der Uni Hamburg gibt zudem zu bedenken, dass es mit einem Pflegedeckel „einen Run“ weg von der häuslichen Pflege hin zur noch teureren stationären Pflege geben könnte, was die Preise für Heimpflegeplätze wegen der gestiegenen Nachfrage weiter ansteigen lassen könnte. Den Kommunen ist das egal, sie wollen lediglich ihrer ohnehin mehr als angespannten finanziellen Lage entkommen und alle Kosten auf die SPV abwälzen. Zu verdenken ist es ihnen nicht: Die stetig steigende „Hilfe zur Pflege“ könnte die kommunalen Haushalte bald gänzlich ruinieren. Der Sprecher des Deutschen Landkreistags sagte dieser Zeitung, dass alle „pflegebedingten Aufwendungen perspektivisch vollständig durch die Pflegeversicherung abzudecken“ seien. Um eine höhere Belastung der Arbeitgeber zu vermeiden, könne „die Streichung eines Feiertags politisch diskutiert werden“.

Auch bei der Pflege: Ende des Solidarprinzips naht

Die Pflege ist sicher, könnte man in Anlehnung an Norbert Blüm heute sagen. Zumindest für die heute Pflegebedürftigen, die mit Beitragserhöhungen und Schulden finanziert werden. „Doch das war erst der Anfang“, sagt Professor Raffelhüschen von der Uni Freiburg: „Die dicken Brocken kommen erst noch“, so Raffelhüschen: „Im Moment hätten wir ja noch goldene Zeiten bei der Pflege. Die enden aber, wenn all die Boomer, die nun in Rente gehen in einigen Jahren pflegebedürftig werden.“

Mit der Alterung der Babyboomer steigt der Finanzierungsdruck wie jetzt bereits bei der Rente – dann auch für die Pflegeversicherung weiter. Die Wirtschaftsweisen schlagen daher eine verpflichtende, nach Geburtsjahrgängen organisierte Kapitaldeckung innerhalb der Pflegeversicherung vor. Sie soll künftige Eigenanteile begrenzen und die Finanzierung stärker den jeweiligen Generationen zuordnen. Wie bei der Rente bahnt sich also auch bei der Pflege ein demografisch bedingtes Ende des Solidarprinzips an.

Fazit: Die Solidarität zwischen den Generationen wird auf eine harte Probe gestellt. Die Ausweitung von Leistungen bei Rente, Gesundheit und Pflege für die geburtenstarken Jahrgänge geht immer stärker auf Kosten der geburtenschwachen arbeitenden Generationen. Ohne ein Zurückfahren der Leistungen und mehr Effizienz im Sozialsystem drohen höhere Beiträge für Arbeitnehmer und Wirtschaft und höhere Schulden für die Steuerzahler. Die Regierung sollte nun alle von der Demografie abhängigen Sozialsysteme auf Effizienz trimmen, um den aufkeimenden Generationenkonflikt zu begrenzen. Notfalls auch, wie von Gesundheitsminister Linnemann vorgeschlagen, mit Hilfe einer Expertenkommission.