Die vergessene Verfassung

Es ist nie zweifelsfrei ermittelt worden, was am 30. Mai 1968 im Deutschen Bundestag tatsächlich geschah. Einige glauben bemerkt zu haben, daß das Parlament an diesem Tag das "Ende der Demokratie" in Deutschland besiegelte. Es ist aber auch die Feststellung überliefert, damals seien im Gegenteil geeignete Vorkehrungen zur "Erhaltung und Verteidigung der Demokratie gegen ihre Feinde von innen und außen" getroffen worden. Unstrittig ist jedenfalls, daß an jenem 30. Mai eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes beschloß die Notstandsverfassung. Damit endete die längste und erbittertste rechtspolitische Debatte in der Geschichte der jungen Bundesrepublik. Sie endete so abrupt, wie sie acht Jahre zuvor begonnen hatte, und sie endete so gründlich, daß sich 30 Jahre später allenfalls Experten an die Notstandsverfassung erinnern ein Spuk der späten 60er Jahre, der seinen Schrecken längst verloren hat. Zu Recht? "Notstand der Demokratie". Das war die Losung, unter der von Anfang an die Studentenbewegung, die Gewerkschaften, kritische Kirchenvertreter und Intellektuelle gegen die geplante Notstandsverfassung zu Felde zogen. Von Anfang an stand sie unter dem Generalverdacht, das zu beschädigen, was sie zu schützen vorgab. Und von Anfang an konnten sich die Kritiker auf ein Wort berufen, das ihr Mißtrauen vollkommen zu bestätigen schien: "Die Ausnahmesituation ist die Stunde der Exekutive " Gesprochen hatte es der damalige Bundesinnenminister Gerhard Schröder (CDU), und er skizzierte damit zutreffend seinen ersten Regierungsentwurf zur Notstandsgesetzgebung im Jahr 1960. Es bedurfte keiner besonderen Skepsis gegenüber staatlichen Institutionen und erst recht keines hochentwickelten verfassungspolitischen Instinkts, um die darin liegende Gefahr des Mißbrauchs sofort zu erkennen. Der Entwurf unterschied nicht zwischen innerem Notstand (Naturkatastrophen und Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes) und dem äußeren Notstand (Spannungs- und Verteidigungsfall). Außerdem sah er für die Dauer des Ausnahmezustands Eingriffsbefugnisse der Bundesregierung per Notverordnungsrechte in zahlreiche Grundrechte vor: Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Freizügigkeit, Berufsfreiheit und Rechtsgarantien bei Freiheitsentzug. Der Entwurf bedeutete die Ausschaltung des Parlaments im Ausnahmezustand und die zeitweilige Außerkraftsetzung der Verfassung. Die Vorlage stieß 1960 nicht nur im Bundestag auf Ablehnung. Erst durch diesen sogenannten Schröder-Entwurf konnte der Streit um die Notstandsverfassung werden, was er kurze Zeit später war eine Wurzel der Studentenrevolte.Eine beliebte Parole der 60er Jahre war: Die geplante Notstandsverfassung sei nichts anderes als das innenpolitische Komplement zur Militarisierung, also zum Aufbau der Bundeswehr. Aber mehr als das war sie eine Konsequenz des Deutschlandvertrags von 1955, in dem die Alliierten der Bundesrepublik zwar die Rechte eines souveränen Staates zurückgegeben hatten, sich aber zum Schutz ihrer eigenen, in West-Deutschland stationierten Streitkräfte weitreichende Eingriffsbefugnisse vorbehielten. Die sollten erst erlöschen, wenn deutsche Behörden aufgrund entsprechender Gesetze "einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" wirkungsvoll begegnen könnten. Hatte sich die Diskussion zunächst auf die Frage beschränkt, ob dafür eine Notstandsverfassung überhaupt erforderlich sei, gewann sie nach der Vorlage Schröders eine neue Richtung und wurde radikal. Denn der Entwurf setzte dort an, wo die Weimarer Republik aufgehört hat: Artikel 48 der Weimarer Verfassung übertrug dem Reichspräsidenten die Notstandsbefugnisse ("erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Gewalt") bei allen erheblichen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Die Gefahr der Überdehnung dieses Artikels war evident, er wurde zum Liquidationsinstrument der Weimarer Demokratie. Spätestens seit der Auflösung des Reichstags am 18. Juli 1930 durch Hindenburg verdrängte das Notverordnungsrecht die parlamentarische Arbeit. Die Zahl der Plenarsitzungen des Reichstags sank rapide, die Zahl der Notverordnungen schnellte empor von fünf im Jahr 1930 auf 60 im Jahr 1932. Nach 1933, nach der Übernahme der Reichsregierung durch Hitler, wurden die oppositionellen Kräfte durch die aufgrund von Artikel 48 erlassene "Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat" ausgeschaltet. Das war das Ende der Weimarer Republik. Vor diesem historischen Hintergrund war der Entwurf Gerhard Schröders, der wiederum im Ausnahmezustand die Entmachtung der Legislative zugunsten der Exekutive vorsah, eine Provokation. Auf ihrem Parteitag im November 1960 beschloß die SPD, in der Notstandsgesetzgebung müsse gewährleistet sein, "daß Mißbrauch in innerparteilichen Auseinandersetzungen zwischen Regierungen und demokratischer Opposition sowie bei Arbeitskämpfen" ausgeschlossen ist. Doch auch der nächste Entwurf der Bundesregierung ("Höcherl-Entwurf") sah im Fall des äußeren Notstands eine so weitgehende Rücknahme des Grundrechtsschutzes vor und und hielt zudem unverändert am Notverordnungsrecht der Bundesregierung fest, daß die erforderliche Zweidrittelmehrheit im Bundestag nicht zu bekommen war.Die findet sich erst mit dem Eintritt der Sozialdemokraten in die Große Koalition 1966. Schon am 10. März 1967 einigen sich die Regierungsparteien auf den "Lücke-Entwurf". Er sieht zwar keine Einschränkungen politischer Grundrechte mehr vor, doch vor allem der linke Flügel der SPD und die FDP kritisieren, daß die Mißbrauchsmöglichkeiten des Notstandsrechts noch immer unzureichend begrenzt seien. Mit solchen Einwänden hält sich die außerparlamentarische Opposition zu diesem Zeitpunkt nicht mehr auf. Ihr Protest gegen die Notstandsgesetze wird zur Kampagne, ihre Kritik verdampft zur "Irrationalität" so sah es der damalige SPD-Parlamentarier und spätere Bundesverfassungsrichter Martin Hirsch. Als der Bundestag am 30. Mai 1968 nach achtjähriger Debatte die Notstandsverfassung beschließt, stimmen 384 Abgeordnete zu, 100 (53 von der SPD, 46 von der FDP, einer von der CDU) votieren dagegen. Unmittelbar vor der Abstimmung hatte der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende und spätere Bundeskanzler Helmut Schmidt die Vorlage als "das parlamentarischste Notstandsrecht, das ich in Europa kenne" gepriesen, sie sei die beste, die der Bundestag in den acht Jahren diskutiert habe. Das war sie gewiß, doch war und ist sie gut genug?Zumindest in einem Punkt hat sich das Notstandsrecht sofort bewährt. Bereits am 27. Mai gaben die Alliierten eine Erklärung ab, wonach mit seinem Inkrafttreten ihre Rechte aus Artikel 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages erlöschen würden. Weitere Proben hat die Notstandsverfassung seitdem nicht zu bestehen gehabt. Wäre dies anders gekommen, hätte Helmut Schmidt sein Pathos mildern müssen. Denn die Mängel der ersten Entwürfe hat auch der letzte Entwurf, der Verfassungsrecht wurde, nicht vollkommen beseitigt.Die Kernpunkte des Ausnahmerechts sind die Normen zum inneren und äußeren Notstand. Der innere Notstand: Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann die Bundesregierung nach Art. 87 a IV Grundgesetz die Streitkräfte auch im Inneren einsetzen. Dafür ist erstens erforderlich, daß das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zu ihrer Bekämpfung bereit oder in der Lage ist. Zweitens, daß Polizei und Bundesgrenzschutz nicht genügen. Ziel des Einsatzes der Bundeswehr kann sowohl der Schutz von zivilen Objekten als auch die Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer sein. Der Einsatz ist einzustellen, wenn es der Bundestag oder der Bundesrat verlangt.Der äußere Notstand: Der Verteidigungsfall nach Art. 115 a GG ist gegeben, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar bevorsteht. In der Regel soll die Feststellung des Verteidigungsfalls durch den Bundestag mit Zweidrittelmehrheit erfolgen. Ist er nicht funktionsfähig, übernimmt dies ein Gemeinsamer Ausschuß, der von Mitgliedern des Bundestages (zwei Drittel) und des Bundesrates (ein Drittel) gebildet wird. Nach Feststellung des Verteidigungsfalls treten sofort Sonderregelungen in Kraft. Vor allem werden Bundestag und Bundesrat weitgehend durch den Gemeinsamen Ausschuß ersetzt. Er kann alle Funktionen der beiden Organe an sich ziehen, wenn er feststellt, daß dem Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen. Beschlüsse des Ausschusses, aber auch der Bundesregierung, kann der Bundestag nur mit Zustimmung des Bundesrates aufheben.Den Haupteinwand gegen diese Notstandsregelungen hat der ehemalige Verfassungsrichter Konrad Hesse formuliert. Er klagt, die Funktionen des Parlaments würden übermäßig beschränkt: "Das Recht des Bundestages weithin sogar nur mit Zustimmung des Bundesrates , im inneren und äußeren Notstand die Aufhebung der von der Exekutive getroffenen Maßnahmen zu verlangen, ist ein unzureichender Ausgleich." Denn dieses Recht ist wirkungslos, wenn bereits vollendete Tatsachen geschaffen sind. Die Beschränkung auf ein bloßes Aufhebungsrecht gestattet es dem Parlament, wie in der Weimarer Zeit seine Kontrollaufgabe zu vernachlässigen und sich seiner Verantwortung zu entziehen.Verfassungsrechtliche Bedenken drängen sich auch beim bewaffneten Einsatz der Streitkräfte im inneren Notstand auf. Offensichtlich glaubte die Mehrheit des Bundestages, Gefahren für Freiheit und Demokratie gingen nur von Kräften außerhalb des Staatsapparates aus und könnten entsprechend nur von ihm bekämpft werden. Ein flüchtiger Blick in das Geschichtsbuch ergibt ein anderes Bild. Revolutionen von unten gegen die Demokratie sind kaum zu finden. Deren Beseitigung durch die Staatsgewalt selbst hingegen füllt die Seiten. Die stärkste Stütze freiheitlicher Ordnungen besteht seit jeher in der Bereitschaft der Bevölkerung, sich für sie einzusetzen. Das ist natürlich: Freiheit und Demokratie bezwecken weniger den Schutz der Staatsgewalt vor der Bevölkerung, sondern umgekehrt den Schutz der Bevölkerung vor ihrer Staatsgewalt.Zutreffend hält der frühere Bundesverfassungsrichter Hesse den Vätern und Müttern der Notstandsverfassung im übrigen einen Denkfehler vor: "Kommt es zu einem Aufstand von solchem Ausmaß, daß die Gesamtheit der Polizeikräfte seiner nicht mehr Herr zu werden vermag, dann zeigt sich darin ein Verlust der Substanz freiheitlicher Demokratie, der durch den Einsatz von Militär schwerlich wettzumachen ist." Denn wird eine freiheitliche Grundordnung nicht mehr von den Bürgern getragen, ist sie als freiheitliche Demokratie weder zu erhalten noch wiederherzustellen. Das Resultat eines bewaffneten Einsatzes der Streitkräfte gegen die Bevölkerung bei politischen Unruhen wäre demnach in jedem Falle ein System, das der vom Grundgesetz (voraus-) gesetzten Ordnung widerspricht.Die Kritik an der Notstandsverfassung, die 1968 die Gesellschaft bewegte, ist zwar verstummt, doch bis zum heutigen Tag berechtigt. Wenn sie verstummt ist, dann lag das gewiß am Überdruß an der Debatte, vermutlich aber auch an der Unsichtbarkeit des Gegenstandes. Denn wer im Grundgesetz nach der Notverfassung sucht, der wird nicht fündig. Die Artikel, die die Freiheit sichern sollen und sie doch bedrohen, sind über das ganze Grundgesetz verstreut. Und das ist kein Zufall. Wer die Artikel findet, der wird sie nicht verstehen. Wer sie aber doch versteht, der wird auch die Warnung des englischen Philosophen Thomas Hobbes begreifen: "Wer stark genug ist, alle zu schützen, ist auch stark genug, alle zu unterdrücken."