Am 11. September 2024, kurz vor drei Uhr morgens, stürzte ein Teil der Dresdner Carolabrücke in die Elbe. Niemand wurde verletzt. Nun, fast zwei Jahre später steht fest, wie es mit der Brücke weitergehen soll. Der Stadtrat entschied sich am 3. September mit 39 zu 31 Stimmen für den Entwurf von FHECOR und TSSB. Das war bemerkenswert, weil das Expertengremium zuvor einstimmig Leonhardt, Andrä und Partner mit Knight Architects auf Platz 1 gesetzt hatte. Auch das Begleitgremium hatte sich mit 14 zu 12 Stimmen für diesen Entwurf ausgesprochen. Bei der Bürgerbefragung carolaVOTE lag FHECOR/TSSB vorn.

Das Bürgervotum war unverbindlich. Der Stadtrat hätte sich anders entscheiden können. Die Befürworter von FHECOR verwiesen in der Debatte auch auf das Ergebnis von carolaVOTE. Rund 26.000 Menschen hatten zuvor die vier Entwürfe bewertet. Ihre Entscheidung galt formal als Empfehlung, politisch spielte sie am Ende eine erkennbare Rolle. Dresden liefert damit einen aktuellen Fall dafür, wie Bürgerbeteiligung in eine Entscheidung des gewählten Stadtrates hineinwirken kann.

Der Wunsch, politische Entscheidungen stärker von unten zu beeinflussen, hat im Osten eine längere Geschichte. Im Herbst 1989 entstanden in der DDR neben dem Zentralen Runden Tisch auch Hunderte lokale, regionale und thematische Runde Tische. Sie waren keine Parlamente, ihre Mitglieder waren meist entsandt statt gewählt. Trotzdem wurden dort Vorschläge aus der Bevölkerung aufgegriffen, staatliche Stellen kontrolliert und politische Reformen ausgehandelt.

Die Bundeszentrale für politische Bildung beschreibt diese Monate als eine Phase zivilgesellschaftlicher Selbststeuerung und „Demokratisierung von unten“. Am Zentralen Runden Tisch entstand sogar der Entwurf einer neuen DDR-Verfassung, in der Volksabstimmungen und weitere Elemente direkter Demokratie vorgesehen waren. Nach der ersten freien Volkskammerwahl wurde der Entwurf kaum noch weiterverfolgt.

Volksantrag, Volksbegehren, Volksentscheid

Die Runden Tische entstanden in einer Übergangsphase, in der es noch kein frei gewähltes DDR-Parlament gab. Auch ihre eigene demokratische Legitimation war begrenzt. Heutige Beteiligungsverfahren arbeiten innerhalb einer gefestigten repräsentativen Ordnung. Heute geht es um die Frage, wie viel zusätzliche Mitsprache sinnvoll ist, wenn Parlamente bereits demokratisch gewählt sind. Darauf geben Bürgerbudgets, Bürgerräte und Volksentscheide unterschiedliche Antworten.

Auch in den späteren Landesverfassungen wurden Elemente direkter Demokratie verankert. Brandenburg ließ 1992 über seine neue Landesverfassung abstimmen; die Bürger nahmen sie per Volksentscheid an. Sachsen verankerte Volksantrag, Volksbegehren und Volksentscheid in seiner Verfassung. Das Volk kann dort Gesetze anstoßen und unter bestimmten Voraussetzungen auch selbst beschließen. In den neuen Ländern gehören solche Instrumente seit den frühen 1990er-Jahren zum politischen Instrumentarium.

Wie oft diese Rechte genutzt werden, hängt auch von den Hürden ab. Thüringen hat die Regeln für kommunale Bürgerbegehren 2009 und 2016 erleichtert. Danach stieg die durchschnittliche Zahl solcher Begehren, zugleich scheiterten deutlich weniger Verfahren an formalen Vorgaben. Bei Bürgerentscheiden lag die Beteiligung im langjährigen Durchschnitt bei gut 59 Prozent. Einen Vertrauenseffekt belegen diese Zahlen nicht. Sie zeigen, wie stark die tatsächliche Nutzung direkter Demokratie von ihren gesetzlichen Hürden abhängt.

Allgemeine Demokratieverdrossenheit im Osten?

In Jena beginnt Mitbestimmung wesentlich kleiner. Dort gibt es seit Jahren ein Bürgerbudget. 2025 wurden 103 Vorschläge eingereicht, 35 kamen zur Abstimmung. 15.256 gültige Stimmen wurden abgegeben, ein neuer Rekord. Sieben Projekte sollen umgesetzt werden: eine dritte Rikscha für „Radeln ohne Alter“, eine Panoramaschaukel, ein Begegnungsort in Closewitz, ein Klimagerät für eine Seniorenbegegnungsstätte, sogar die Reparatur des Türdämpfers einer Bücher-Telefonzelle. Das Gesamtbudget lag bei 52.470 Euro. Wer dort abstimmt, kann später sehen, ob aus einem Vorschlag tatsächlich eine Schaukel, eine Rikscha oder ein Treffpunkt geworden ist.

In Merseburg stehen seit 2022 jährlich 70.000 Euro für ein Bürgerbudget bereit. 2024 kamen 2057 Menschen zum „Tag der Entscheidung“ und stimmten über 83 Vorschläge ab. Beim ersten Bürgerbudget waren es 1222 Personen gewesen. Finanziert wurden unter anderem ein Mannschaftszelt für die Jugendfeuerwehr, Spielgeräte, Bänke und Vereinsausstattung. Eberswalde hat ein ähnliches Verfahren längst etabliert. Dort beteiligten sich beim 14. Bürgerbudget 3384 Menschen. Die Wirkung solcher Entscheidungen lässt sich meist direkt im Ort wiederfinden. Bei überschaubaren Projekten wird der Zusammenhang zwischen Abstimmung und Ergebnis für die Beteiligten unmittelbar sichtbar.

Was können solche Erfahrungen für das Vertrauen in Politik und Demokratie, vor allem in Ostdeutschland, bewirken? Der Deutschland-Monitor 2025 zeichnet ein differenzierteres Bild als die häufige Rede von einer allgemeinen Demokratieverdrossenheit. 98 Prozent der Befragten unterstützen die Demokratie als Staatsform. Mit ihrem tatsächlichen Funktionieren sind bundesweit 60 Prozent zufrieden, in Ostdeutschland 51 Prozent. Dieser Wert ist im Osten deutlich gestiegen: 2023 waren es erst 43 Prozent.

Politische Selbstwirksamkeit

In strukturschwachen ostdeutschen Kreisen fällt die Demokratiezufriedenheit jedoch niedrig aus. Insgesamt hängen Demokratiezufriedenheit und Institutionenvertrauen stark mit der wahrgenommenen wirtschaftlichen Lage, Anerkennung und den eigenen Zukunftserwartungen zusammen. Die Zustimmung zur demokratischen Ordnung ist hoch, der politische Alltag wird aber deutlich kritischer beurteilt. Für viele Menschen dürfte es dabei eine Rolle spielen, ob sie Entscheidungen nur als fertiges Ergebnis erleben oder vorher Einfluss nehmen können.

Eine 2026 veröffentlichte Studie der Universität Bielefeld untersuchte fünf Bürgerversammlungen, bei denen zufällig ausgewählte Einwohner mit Politik und Verwaltung diskutierten. Bei den aktiv Beteiligten stieg anschließend die sogenannte externe politische Selbstwirksamkeit. Gemeint ist das Gefühl, dass politische Institutionen zuhören und reagieren. Bei Menschen, die lediglich zuhörten, zeigte sich dieser Effekt nicht. Entscheidend war offenbar die Möglichkeit, selbst Fragen zu stellen und sich einzumischen.

Ein anderes Modell wurde in Sachsen bereits während der Corona-Pandemie erprobt. Für den Bürgerrat „Forum Corona“ wurden 50 Menschen per Los ausgewählt, die nach Alter, Geschlecht, Bildungsabschluss, Wohnortgröße und Migrationsgeschichte möglichst einen Querschnitt der Bevölkerung abbilden sollten. Über mehrere Monate erarbeiteten sie 43 Empfehlungen zu Gesundheit, Bildung, Wirtschaft sowie Politik und Verwaltung. Die Vorschläge waren nicht bindend, wurden aber der Staatsregierung übergeben und später von den zuständigen Ministerien beantwortet. Solche Bürgerräte übertragen keine Entscheidungsmacht. Sie sollen Menschen einbeziehen, die sich an klassischen Beteiligungsverfahren oft gar nicht beteiligen, und politische Entscheidungen um Erfahrungen aus dem Alltag ergänzen. Gerade darin liegt ihr möglicher Wert für Vertrauen: Politik wird für eine begrenzte Zeit zum direkten Gesprächspartner statt zu einer fernen Institution.

Entscheidungen auch von Verlierern eher akzeptiert

Auch die OECD misst für Deutschland einen starken Zusammenhang zwischen dem Gefühl politischer Mitsprache und Vertrauen. Menschen, die nicht glauben, dass das politische System Leuten wie ihnen Einfluss ermöglicht, vertrauen der Bundesregierung deutlich seltener. Der Unterschied liegt bei 54 Prozentpunkten. Die Zahlen belegen keine Kausalität; vorhandenes Misstrauen dürfte auch beeinflussen, ob Menschen sich politisch gehört fühlen. Der gemessene Abstand bleibt dennoch auffällig.

Greifswald ging 2023 einen Schritt weiter. Dort entschieden die Bürger verbindlich darüber, ob die Stadt dem Landkreis kommunale Grundstücke für Containerunterkünfte für Geflüchtete verpachten sollte. 45,59 Prozent der Stimmberechtigten nahmen teil, 65,36 Prozent stimmten dagegen. Das notwendige Quorum wurde erreicht. Oberbürgermeister Stefan Fassbinder musste damit eine Entscheidung akzeptieren, die dem Landkreis die Unterbringung erschwerte. Er erklärte anschließend knapp, es gebe eine demokratische Entscheidung, selbstverständlich werde sie akzeptiert.

Direkte Demokratie wird vor allem dann interessant, wenn das Ergebnis unbequem ist. Auch die unterlegene Seite muss das Ergebnis hinnehmen. Weil die Entscheidung vor Ort gefallen ist, lässt sie sich schwerer als Beschluss einer entfernten Institution darstellen.

Experimente mit deutschen Teilnehmern deuten darauf hin, dass wichtige Sachentscheidungen auch von Verlierern eher akzeptiert werden können, wenn sie direktdemokratisch zustande gekommen sind. Auch ein unerwünschtes Ergebnis kann durch ein als legitim empfundenes Verfahren leichter akzeptiert werden.

Breite Sympathie für direktdemokratische Verfahren

Greifswald zeigt zugleich, wie weit die verschiedenen Formen der Beteiligung auseinanderliegen. Bei einer Bürgerbefragung oder einem Bürgerrat bleibt die endgültige Entscheidung bei den gewählten Vertretern. Ein Bürgerbudget gibt Einwohnern Einfluss auf einen begrenzten Teil kommunaler Ausgaben. Bei einem Bürgerentscheid treffen sie selbst eine verbindliche Sachentscheidung. Wer also mehr direkte Demokratie verlangt, fordert deshalb deutlich mehr als zusätzliche Gesprächsangebote.

In Sachsen ist der Wunsch nach solchen Möglichkeiten seit Jahren messbar. Untersuchungen von Hans Vorländer und Maik Herold auf Grundlage des Sachsen-Monitors zeigen eine breite Sympathie für direktdemokratische Verfahren und den Wunsch nach einer Politik, die stärker auf Bürger reagiert. Dahinter stehen unterschiedliche Vorstellungen. Für viele sind Volksentscheide eine Ergänzung des parlamentarischen Systems. Andere verbinden damit die Hoffnung, die Macht gewählter Institutionen deutlich zurückzudrängen.

Sachsen fördert seit 2022 kommunale und zivilgesellschaftliche Beteiligungsprojekte wie Bürgerwerkstätten, Zukunftskonferenzen und lokale Dialogverfahren. Solche Formate erzeugen weniger Aufmerksamkeit als ein Volksentscheid. Sie zeigen, dass Beteiligung zunehmend zum normalen Werkzeug kommunaler Politik gehört.

Ein jüngeres Beispiel aus Sachsen zeigt, dass Beteiligung auch oberhalb der Kommune Wirkung entfalten kann. Dort können 40.000 Stimmberechtigte einen Volksantrag in den Landtag bringen. Lehnt das Parlament ihn ab, kann daraus über ein Volksbegehren ein Volksentscheid entstehen. 2024 reichte das Bündnis „5 Tage Bildungszeit“ einen Volksantrag mit 55.076 gültigen Unterschriften ein. Der Landtag behandelte den Entwurf und beschloss im Februar 2026 eine geänderte Regelung zur Qualifizierungszeit. Das ursprüngliche Anliegen wurde in veränderter Form aufgegriffen und führte zu einer förmlichen Befassung des Parlaments. Ein direktdemokratisches Instrument kann auf diese Weise parlamentarische Gesetzgebung anstoßen, bevor es zu einem Volksentscheid kommt.

Was geschieht mit dem Ergebnis?

Lokale Verfahren haben einen praktischen Vorteil: Ihre Folgen sind häufig sichtbar. Ein Bürgerbudget von 50.000 oder 70.000 Euro entscheidet nicht über einen Landeshaushalt. Dafür lässt sich nachvollziehen, warum ein Vorschlag zugelassen wurde, wie viele Stimmen er bekam und ob er später umgesetzt wird. Wer verliert, kennt zumindest die Regeln. Wer gewinnt, kann einige Monate später prüfen, ob die Kommune geliefert hat.

Dass Beteiligung auch Frust erzeugen kann, zeigte sich 2024 in Grünheide bei Berlin. Die Gemeinde befragte ihre Einwohner zur Erweiterung des Tesla-Geländes. Mehr als 70 Prozent der Stimmberechtigten nahmen teil, 62,1 Prozent lehnten die ursprüngliche Planung ab. Die Befragung war ausdrücklich unverbindlich. Später wurde das Vorhaben deutlich verkleinert; die Gemeindevertretung stimmte einer reduzierten Erweiterung dennoch zu. Statt ursprünglich rund 120 Hektar Wald sollten noch etwa 50 Hektar betroffen sein.

Das Ergebnis lässt zwei Lesarten zu. Die Befragung hatte Wirkung, weil die Planung erheblich verändert wurde. Das klare Nein wurde trotzdem nicht vollständig umgesetzt. Wer die Abstimmung als Beratung verstanden hatte, konnte darin einen politischen Kompromiss sehen. Wer eine Entscheidung erwartet hatte, konnte sich übergangen fühlen.

Vor Beginn eines Beteiligungsverfahrens sollte deshalb klar sein, was mit dem Ergebnis geschieht. Die Ostbeauftragte der Bundesregierung, Elisabeth Kaiser, formulierte es im Frühjahr 2026 so: „Bürgerbeteiligung ist kein Selbstzweck, sondern muss auch Konsequenzen haben, sonst ist der Frust vorprogrammiert.“ Konsequenzen bedeuten dabei nicht zwangsläufig, dass jede Mehrheit ihren gesamten Willen bekommt. Bei Planungsfragen können Recht, Kosten, Minderheitenrechte oder technische Grenzen entgegenstehen. Am Ende sollte aber erkennbar sein, welchen Einfluss das Bürgervotum hatte.

Forderungen nach mehr direkter Entscheidungsmacht

Auf kommunaler Ebene gehören Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Deutschland längst zum politischen Alltag. Auf Landesebene kommen Volksbegehren und Volksentscheide hinzu. Im Bund gibt es allgemeine Volksentscheide bislang nicht. Ihre Einführung würde eine Änderung des Grundgesetzes voraussetzen. Dann stünde die grundsätzliche Ordnung politischer Entscheidungen auf Bundesebene zur Debatte.

Mehr direkte Entscheidungsmacht fordern inzwischen sehr unterschiedliche politische Milieus. Das außerparlamentarische Protestnetzwerk „Deutschland steht auf“, das sich selbst als lagerübergreifend bezeichnet und auch in rechtspopulistischen Milieus anschlussfähig ist, fordert weitgehende Vetorechte. Bürger sollen damit Gesetze rückgängig machen, Politiker abwählen und über staatliche Schuldenaufnahme entscheiden können. Forderungen nach bundesweiten Volksentscheiden gibt es zugleich seit Jahrzehnten auch in etablierten Demokratieinitiativen. Einigkeit besteht allenfalls darin, dass Bürger mehr entscheiden sollen. Über Reichweite und Regeln gehen die Vorstellungen weit auseinander.

Nicht jede Sachfrage eignet sich für einen Bürgerentscheid. Haushalte, Bauprojekte, Energiepolitik oder Sozialrecht bestehen aus Abhängigkeiten, die sich kaum vollständig auf ein Ja oder Nein reduzieren lassen. Gut organisierte Gruppen können Beteiligungsverfahren leichter prägen als Menschen mit wenig Zeit oder politischer Erfahrung. Eine geringe Beteiligung wirft außerdem dieselbe Frage auf wie bei Wahlen: Wie weit steht das Ergebnis tatsächlich für die Bevölkerung?

Carolabrücke Dresden: Bürgerfavorit gewinnt

Parlamente müssen ebenfalls Interessen gegeneinander abwägen. Experten können zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, Parteien vertreten verschiedene gesellschaftliche Gruppen. Manche Entscheidungen können Bürger selbst treffen, bei anderen ist Beratung sinnvoll, wieder andere müssen gewählte Vertreter verantworten.

Die Forschung spricht eher für einen begrenzten Vertrauenseffekt. Wer erlebt, dass die eigene Beteiligung einen erkennbaren Platz im politischen Verfahren hat, kann eher das Gefühl entwickeln, tatsächlich Einfluss zu besitzen. Das könnte gerade dort wichtig sein, wo die Zustimmung zur Demokratie hoch ist, die Zufriedenheit mit ihrem Funktionieren aber zurückbleibt.

Die Carolabrücke liefert dafür einen aktuellen Fall. Rund 26.000 Menschen beteiligten sich an carolaVOTE. Ihr Votum blieb beratend. Experten und Begleitgremium bevorzugten einen anderen Entwurf, der Stadtrat blieb frei. Am Ende gewann der Bürgerfavorit, und seine Befürworter verwiesen auch auf das Votum. Sein Einfluss auf die politische Entscheidung war damit deutlich erkennbar. Wenn solche Verfahren zur Regel und nicht zur Ausnahme werden, könnten sie das Verhältnis zwischen Bürgern und Politik langfristig verändern.